編者按：本文節選自本人碩士論文第三章節
地方勢力作為清末明初的一股政治力量，一直左右著國家的局勢和走向，以“聯省自治”運動為的代表的民國地方自治與聯邦制運動，便是這股政治勢力同中央勢力博弈的集中反映。任何一種政治努力的嘗試，都往往醞釀於一段長時間的社會變更中，爆發於民國9年到民國13年的聯省自治運動，自然不可能是某一些政客的突發奇想；而最終在北伐浪潮中歸於失敗的這場運動，自然也不可能是莫名其妙地無端消亡。它們產生與失敗都必定根植於一定的社會土壤，蘊藏在一定的歷史軌跡之中。如今我們回頭審視這一場聯邦性質的自治運動，表面上看，是因為孫中山和國民黨最終選擇了一條中央集權的大一統路線，透過北伐戰爭和國民大革命的方式打敗了各路軍閥，同時摧毀了被西南軍閥視為“護身符”的省自治和省憲法，因而導致聯省自治運動失敗，聯邦運動亦歸於塵囂。顯然，我們不應當帶著這樣一種“成王敗寇”或者純階級鬥爭的眼光去認識這場運動，釐清導致其失敗的一系列因素，以客觀公正全面的態度去了解歷史，才是一個理性的人應有的態度。
（一）傳統的中央集權制度與地方自治土壤欠缺
中國擁有幾千年的封建社會，但嚴格意義上來說，“封而建之”的國家結構只在商周出現過，自秦統一之後，中國一直是傳統的中央集權制國家。雖然出現過國家分裂和藩鎮割據，但那並不是現代意義上的地方自治。以漢末群雄割據和唐末藩鎮割據為例，各個地方豪強或藩王完全不聽中央號令，自行其是，雖然形式上仍屬統一國家，但在事實上構成了一個又一個獨立小國，而割據的目的，也並非實現地方自治，而是為了擁軍自重以待有朝一日可以代替中央政府，行使集權。又以南北朝時期和北南宋時期的南北對立為例，南朝宋齊梁陳也好，北朝魏齊周也好，北宋與遼金也好，南宋與金蒙也好，彼此之間均是互相獨立的國家，並沒有互相隸屬關係，不是中央與地方的關係，也就談不上什麼地方自治。因而我們可以看出，一直以來中國都沒有出現過所謂的自治，更沒有出現過聯邦制結構的王朝。在中國歷史上，但凡強大鼎盛時期，必是中央集權做的最好的時期，而一旦出現諸侯割據，則一定說明中央腐朽無能，國力衰弱，因而在中國人的詞典中，中央政府強大、國家大一統往往等同於強盛，而所謂分治、自治則與分裂、衰弱無異了。中央集權的傳統深深地烙刻在每一個政治家的心中，消滅各路軍閥，統一中國，完成現代化建設和國家的富強，這種“千古一帝”式的豐功偉績遠比建設好一個省，努力為人民爭取自治權利，實現民主憲政要有吸引力的多。因而我們可以發現，當一個政客在朝，必定大力推動中央集權，而當其在野，則呼籲地方自治。這種看似朝令夕改、前後不一的作風，其實同其政治目標的一脈相承的。故而當出現南北兩個政府，兩個國會，兩個總統，雙方都力主以武力解決統一訴求，處在南北夾擊之中的聯治各省，其處境也就可想而知了。
地方自治這種東西，本就是西方的一個舶來品。首先，從西方各國的發展路徑來看，美國是以鄉鎮進為縣，以諸縣進為州，以十三州進為國家；德國的基礎是建立在二十多個王公侯國和若干自由市之上；瑞士則以宗教上和地理上的許多自治團體所組合而成；英國則更是以其“鄉鎮自治”精神享譽世界。這種歷史變遷規律使得歐美諸國的中央權力來源於地方的分割和授權，同時與生俱來一大批具備地方自治傳統的公民。等到了基於種種因素考量不得不建立統一國家之時，地方自治制度反過來又成為維護這種傳統，防止中央權力過分集中的利器。而中國的情況恰如梁啟超所言：“昔雖為封建，而廢絕已二千年，無復痕跡……歐美人之所謂完全自治機關，求諸我國，實渺不可得。” 中國一直以來都是統一的民族國家，政治傳統從來都是自上而下，地方的權威和合法性來源於上一級的賦予，而不像美國那樣是由各個地方拿出一點權力轉讓給中央政府。這種體制綿延數千年而不斷，期間雖有亡國，卻依舊顯現出強大的生命力，這種生命力就來源於中華民族對於強大、統一國家的渴望。對於將歐美的地方自治習慣強行貫徹到中國，等於是在貿然地改弦更轍，其阻力不僅來自於中央政府，也將受到民間強大的阻力。正如同一些反對聯邦論者說的，世界各國只見有獨立政治實體在種種考量下組建中央政府的，卻見不到像中國這樣本已有中央政府，卻反其道而行之，走一條南轅北轍、分而自弱的割據道路。 其次，從西方國家地方自治的來源上看，最早的地方自治源於古希臘時期的城邦制，處於地中海沿岸的民族一直以來是以商業立國，而商業催生出了許許多多的交易市場，這些交易市場逐漸演變為城邦；同樣的，由於商業往來過程中所形成的的契約精神貫徹到政治中，古希臘式的城邦民主制度也應運而生。到了資產階級革命時期，地方自治成了反對封建王權專制的有力武器，經濟上取得統治地位的資產階級需要在政治上獲取更多的發言權，因為主張主權在民，認為在政治上應該由人民自行組織民意機關，處理與自身利益相關的事務。而中國壓根就沒有這種“新英格蘭自治精神”的傳統，換成了普天之下莫非王土的觀念且深入人心。中國的所謂“封建”並非分封，其核心在於專制。以親親、尊尊等“禮”的儒家價值觀構建出了自上而下的嚴格等級制度，國人的意識形態中，“服從”是第一位的，而“自主”則意味著大逆不道。這種近3000年的封建因素，想要在不到二十年的時間裡透過一場運動就予以消解，這幾乎是不可能的。因而熊月之指出：“清末到民國混亂的政局……封建因素一直是重要因素。” 故而我們可以看到，這種“先天不足”的地方自治，等到1923年國會恢復，憲法重開，讓大眾哪怕看到了一點點和平和憲政的曙光，輿論就立馬轉向了統一和集權一派。聯省自治的論調除了在人民對於中央喪失信心，無論和戰都解決不了國內時局時佔據了一點上風之外，但凡時局有一絲好轉，它在中央集權說面前就顯得脆弱不堪，毫無還手之力了。其根源，就在於這幾千年的專制傳統，不僅讓政客趨之若鶩，就連一般大眾也都奉為至上。
（二）追求國家統一強盛與實現民主憲政之間的衝突
在中華民族的救亡圖存事業中一直有兩種聲音，一種代表著追求民族國家統一強盛的聲音，一種代表著追求自由民主憲政的聲音。從前述對於中國傳統政治習慣的分析我們可以看出，國家統一和強盛似乎是最大的正義，其餘諸如自治、人權、憲政之類，都必須建立在統一強盛的基礎之上。中國沒有西方那種發達的商業文明，傳統的農耕社會使得人民缺乏所謂契約精神或者對於自身權利的需求，吃飽飯才是頭等大事，正所謂“飽暖思淫慾”，統一和安定的社會環境就如同“吃飽飯”一樣，是談其他問題的一切前提，而欲將統一拋至一邊，先談自治和憲政，無異於本末倒置。對於這一點，聯治論者曾經給出解釋，認為聯省自治恰恰就是一場在為了達到統一以及和平的目標而奮鬥的運動，胡適就說道，“打倒軍閥割據的第一步是建設在省自治上面的聯邦的統一。” 根據他的說法，聯省自治可以達到消弭戰禍，統一諸省，實現民權的作用。那麼事實上是怎樣呢？湖南省憲剛剛制定完成之，趙恆惕打著“援鄂”旗號，發動了湘鄂戰爭，卻被吳佩孚打得狼狽而逃；浙江省憲尚未付出公決，江蘇督軍齊燮元與浙江督軍盧永祥之間便發生了江浙戰爭，點燃了第二次直奉戰爭的硝煙；四川省憲法還沒有進行實質審查，川省內部軍閥混戰再次爆發；廣東省作為最被看好的聯治之省，再加上陳炯明這樣一位聯省自治忠實擁護者，亦未能阻擋住孫中山和國民黨北上的步伐。喧囂一時的聯邦論並沒有改變戰火紛飛的局面，百姓依舊看不到出路，聯省自治對於人們最大的承諾化為泡影，怎能不為人所質疑？在這樣一個以“完成國家統一”為最大正當性的國度，如果沒有和平安寧的社會環境，民主憲政根本無法進行下去，所以一旦聯治的統一路徑被堵死，正當性的話語權喪失，其餘的什麼民權、自治就顯得毫無吸引力了。
（三）軍閥政治的兩面性與其憲政品質的缺失
如果沒有軍閥的支援，聯邦制運動或許根本發展不到聯省自治這一步，而恰恰又因為聯省自治是建立在軍閥支援的基礎上，就註定了它不可能走得太遠。我們從南方几省發生省憲運動的直接因素上看，湖南省由於地處南北要衝，南方護法軍政法與北京政府之間一旦爆發衝突，湖南不可避免地將遭到戰禍侵襲，因而湖南宣佈自治，居首位的出發點是自保，尤其是譚延闓希望透過自治的方式，保全它作為小軍閥的利益；四川則是劉存厚、熊克武等將領在驅逐滇系勢力之後，打著“川人自主”的旗號，為了不再受到外來軍閥的染指，便宣佈既不會同北京徐世昌政府有任何協定，也不願附和廣州孫中山的軍政府，以達到軍閥割據的目的；浙江都督盧永祥並非浙江人，自然不會打出“浙人治浙”的旗號，他在直皖戰爭皖系失敗之後宣佈自治，純系應付時局的舉動。作為皖系少數僅存的督軍之一，在陝西陳樹藩被北京免職之後，他難免會有種兔死狐悲物傷其類的感覺，因而在此種情形之下，釋出“豪電”宣佈自治，以對抗北京勢力對於浙省的干涉。其他各省的自治運動，也多是受到以上幾省宣佈自主的鼓舞，再加上本省士紳階層和知識界的煽動而進行。故而我們可以看出，中國的聯邦制運動從一開始就為軍閥的意志所左右，南方各位督軍發現聯省自治與他們的利益相符，便極力推動，北方中央政府的軍閥發現聯省自治衝擊了作為全國唯一正統象徵的北京政府，影響了他們武力統一、建立中央集權制的單一制國家的目標，便極力反對。至於究竟哪一種體制更適合於中國，哪一種體制更有利於增進民權，發揚民主，發揮經濟上和生活上的活力，並非他們會去考慮、去比較的重點，這些東西往往是學者們一廂情願的爭執，其結論也僅停留在文稿上，壓根不可能影響到當局者的判斷。這種支援聯省的出發點註定了軍閥具有兩面性:當運動有助於保護他們的利益之時，他們便會舉起聯治大旗，扛起憲法工具，鼓吹自治和民主；當運動發展到侵害他們的利益之時，他們便會舉起大棒和槍炮，抬出強權和武力，鼓吹穩定和統一。憲政和自主被多數軍閥玩弄於鼓掌之間，省憲法不過是他們取得自己維持地方統治的一個法理依據，真正願意推動省自治建設的不過如陳炯明等寥寥無幾。朱希祖就坦承：“故談聯省自知者，欲與軍閥謀，無異於與虎謀皮。不特中央之軍閥不足與謀，即各省之軍閥亦豈足謀？” 陳旭麓則直指軍閥本質“軍閥統治的實質是實力之下的武治，它比尋常的封建統治帶有更多的動亂性和黑暗性。” 中國共產黨在1922年6月發表的《中共中央對於時局的主張》中更是直接否定了這種軍閥控制下的聯治：“中共反對的是封建軍閥式的聯省自治……這乃是聯督自治不是聯省自治；更不是聯合盧永祥、張作霖幾個封建式的軍閥就可以冒稱聯省自治的，因為這種聯省自治不但不能建設民主政治式的國家，並且是明目張膽為提倡武人割據，替武人割據的現狀加上一層憲法保障。” 但是，我們不能如此簡單地以階級鬥爭的觀念就對這場運動徹底推翻，也不能因此就將所有軍閥完全否定。在民國時期的眾多軍閥中，大部分人都學習過西方的新思想、新制度，也認識到這些東西能夠給中國所帶來的財富和強大，但是他們畢竟是出源於中國傳統專制思想，對於西方的東西只能知其皮毛，所謂民主和憲政的觀念無法深入到血液中。他們中也有像吳佩孚、陳炯明、段祺瑞這樣私德很好，下臺之後一貧如洗，日本侵華時對於日軍許以的高官厚祿能夠一身正氣嚴詞拒絕，身後幾無財產的人，但是，集權傳統下的軍閥天生就將是民主憲政的敵人，“只有茁除了軍閥，憲政才會得以真正的生存” ，聯邦制度運動也才有可能發展下去。
（四）民眾基礎的不足與權利文化的缺失
近代中國關於憲政與權利的思維是外源性的，來自西方的先進政治思維的確為中國一些知識精英所接受，但是從來沒有在最廣大的一般民眾心中紮下根來。啟蒙思想最早發端於康梁維新變法，但是這一場改良運動最直接的目的是希望在中國實行英國和日本式的君主議會制度，且主要是學習日本的實權君主制。其主要著力點在於制度設計層面，並沒有進行大規模的憲政精神的普及，廣大民眾除了知道維新是在變祖宗之法，根本不清楚其代表著什麼含義，更不知道什麼“憲政”，什麼“民權”；清末政府打著“仿形憲政”的旗號，在制度設計上甚至比康梁維新時候更加激進，但仍舊停留在制度的層面，沒有認識到憲政的核心在於保障人權，而非僅僅搭一個空架子，因而得不到民眾的支援。由於自身膚淺的認識，最終居然弄出了一個“皇族內閣”，實在是惹了世界立憲史上的大笑話；辛亥革命的最初動因是推翻滿人的政府，趕跑皇帝制度，力求建設處一個共和體制的國家。胡春惠說過，“水準不高的一半國民，他們對政治上的覺悟是比較麻痺的，用溫和的改良手段和主張，很難激發他們的共識，也很難刺戟他們的感情。” 那麼我們看看激進的革命手段是不是就讓一般民眾覺悟開化了呢？我們看看《阿Q正傳》就能得知，阿Q是未莊唯一聽說並親眼見過革命黨的人，但也不知道是誰告訴他或者與生俱來的觀念，“革命便是造反”，造反便是與他為難，城裡殺革命黨人，阿Q看後興高采烈地向未莊的愚民炫耀：“咳，好看。殺革命黨。唉，好看好看……”可見一般民眾對於所謂革命仍是停留在改朝換代的思維上，認為革命就是要造當朝皇帝的反，自己當皇帝。因而這與自己又有什麼關係呢？到了辛亥革命成功推翻滿清政府，建立了中華民國，制定出一部飽受讚譽的《中華民國臨時約法》，可是在這部良法中我們居然看不到任何關於人權保障的條款，看到的只是瀰漫著的民族主義情緒。作為追求民主共和政治的革命本身而言，最最重要的不是改朝換代，而是人的啟蒙和對於人民權利的保障，如果做不到這一點，那麼即使趕下一個皇帝，換上一個總統，那對於國家和人民而言，又有什麼不同呢？到了新文化運動，終於擺脫了一直以來只糾結於制度的困境，將運動上升到了思想啟蒙的領域，但是新文化運動的口號“民主和科學”中，同樣沒有憲政最根本的價值理念——“保障人權”。新文化運動最主要的功績是批判了封建專制主義的思想基石——儒學思想，甚至到了矯枉過正的程度；但對於如何構建出一個嶄新的現代理念，卻十分的欠缺。雖談到了民主，但是一般大眾只知道民主就是人民當家作主，至於民主具體應該怎麼運作，普通個體究竟享有什麼樣的權利，仍舊一概不知。這種民主的宣傳極容易被民粹主義所代替，導致“多數人的暴政”，偏離憲政的價值觀。我們可以看出，從清末到民初的一系列政治運動，都缺乏最起碼的對民眾的政治動員，運動推動者和參與者總是停留在少數先進的、具備現代化理念的知識分子階層及政客，從未深入到社會普通公民心中。而即使是這一部分少數的知識分子及政客，也大多有意無意地忽略掉了憲政內在的本質，不願意去兢兢業業地推動長遠的憲政建設，而只求一時之功效。政治家們把憲政當做自己的門面和裝飾品，讓本就脆弱的民眾基礎變得更加不堪。普通大眾全然不知憲政、民主是為何物，又如何指望他們能具備憲政信仰？得不到大眾支援的憲政，又如何稱得上是真正的憲政？因此，沒有民主憲政紮根的中國，想要透過制定省憲法的方式實現統一，就完全是痴人說夢，充滿理想主義的幻想了。
中國一直是個“義務本位制”的國家，在君主制度下，民眾越愚昧、越貧窮就越有利於君主的統治，讓民眾知道自己享有什麼樣的權利，無異於自掘墳墓。以“三綱五常”構建起來的儒家制度，說白了就是一個要求人內心絕對服從的制度，到了朱熹那裡“存天理，滅人慾”，就更是對人權赤裸裸地反動。但是這一切都是有利於統治的。幾千年的封建思維根深蒂固，妄圖透過一兩場運動就將這些思維剷除掉幾乎是不可能的。權利文化建立在高度發達的公民社會基礎上，所謂“憲政”，便是基於這種公民社會培育出來的相對於國家權力的“異己力量”對於政府權力制約的訴求，因而希望在中國這種從來只知“服從”與“義務”，沒有建立成熟的公民社會的國家實行憲政，可謂無源之水、無本之木。憲法既是對政府權力的限制，憲政既是對於憲法的實施，那麼連對抗國家權力的訴求主體都不存在，談憲法、談憲政又有什麼意義呢？民國的政治家和武人們只知道憲法是共和國家的必需品，只知道國體、政體這些都必須由憲法予以規定，卻沒有深入到憲政的核心中去：不去下功夫培育出一個公民社會，不去下功夫變“義務本位制”為“權力本位制”，不去下功夫深入到民眾中告訴他們享有什麼什麼樣的權利，憲法和憲政永遠都只會是一個空殼子。那麼如何培育一個成熟的公民社會，培育出一批具備權利意識的國民呢？在民國那個戰火紛飛的年代顯然是不具備最基本的社會環境的。人最首要的需求是生存，生存不下去，其他更不必談。民國肇始，百姓極端貧困，中國人幾千年賴以生存的自然經濟被外國殖民主義和國內連年的軍閥混戰所摧毀，大部分人流離失所，在這種情況下，人們對於國家最起碼的要求是什麼？陳獨秀告訴了我們，“什麼是政治？大家吃飯要緊。” 讓百姓有口飯吃是民國時期最大的政治，誰能做到這一點誰就能得到百姓的擁護，而其他諸如民主、憲政、聯邦，離百姓的生活太為遙遠，由於經濟上的貧困不可避免地導致精神上的貧窮，沒有人關心什麼是選舉，也沒有人關心什麼是人權。同樣，正是由於這種物質貧窮導致的精神貧窮，才導致出了湖南省憲直接民主制下的“買賣選票”和1923國憲會議上的“豬仔議員”這些醜劇。事實讓一些知識分子內心深處逐漸認定，只有國家統一和安定下來，才有精力去發展經濟，人們日子才能好過，而只有當物質文化極大豐富，人民才有這個意識和能力去爭取更高的權利需求。這些東西，已經被證明是聯邦制度和省憲運動所給不了的。因此，統一——富強——人權的路徑是一條現實的路徑，而憲政——權利——統一的路子由於權利文化和公民社會的先天缺失而被歷史拋棄。
