自宣佈籌備房地產稅試點工作以來，房地產稅徵收規模一直備受關注。本文試圖從一線城市入手，估算住房存量和房地產稅的稅收貢獻，以期初步瞭解房地產稅開徵的規模及對地方稅收的貢獻。
為避免誤解，我們首先對兩個重要概念進行澄清：
第一個概念是關於“房地產稅”。通常在討論及研究中，會同時提到“房地產稅”與“房產稅”兩種概念，為了避免讀者混淆，同時基於官方政策檔案中的說法，本文對所討論及估算物件一律稱為“房地產稅”，但估算及討論重點仍為試點工作中針對個人所有房產進行徵稅的部分。實際上，房地產稅與房產稅有一定差異，詳細內容可以參見此前於2021年10月釋出的《房地產稅猜想》報告。
第二個概念是關於“地方政府”。關於我國地方稅體系中的“地方政府”一詞，與西方經濟體的“地方政府”有巨大差異。由於政治體制及稅制管理許可權的不同，在研究中提到的西方經濟體的“地方政府”主體稅種，大部分為財產稅，也稱為房地產稅，佔比較高。以美國為例，美國房地產稅約佔“地方”財政收入的40%[1]，具體各州比例不一，在有些州甚至比40%更高，而我國計算出的房地產相關稅種在“地方”財政收入中的佔比不足5%，差異較大。造成該差異的原因，除了稅種本身的徵稅範圍及稅率差異外，還存在兩個重要的制度性原因：一個原因在於，西方經濟體在土地私有制下其房地產稅稅基相對較高，西方經濟體房地產稅稅基中包含土地價值，而我國是土地公有制，房地產稅稅基僅包含房屋價值；另一個原因在於，“地方”所指政府範圍在西方經濟體中偏小，以美國為例，主要包含三級政府：聯邦政府、州政府、地方政府，“地方”主要指州政府以下層級，而我國的“地方”通常指中央以下所有層級的政府，地方稅總體範圍相對較大。因此，在看待我國與西方經濟體的地方稅體系、主體稅種選擇差異時，需要綜合多方面原因來看待。
一、各地房地產稅規模估算
1.房地產稅規模估算說明及假設
關於房地產稅規模的估算，由於房地產稅的免徵範圍可能是基於人均面積來確定，因此，本文以估計不同地區的徵稅面積為主線分析其房地產稅規模。另外，地方政府對徵收細則有一定的自主權，各個地區間會有不同，本文首先從主要的幾個熱點城市出發，估算其可能的房地產稅徵收規模。
關於指標的選擇及估算，基本的估算思路為：首先，居住總面積=城鎮居民人均住房建築面積*地區常住人口，房地產稅徵收面積=居住總面積*家庭戶佔比*徵收面積比例。需要注意的是，人均面積基數中存在租房人群，從而會導致計算出的徵收面積被低估，因而，在此估算思路下，需要考慮租賃房面積作為低估缺口的補足部分。
關於資料的選擇，基礎資料主要為各地統計局的統計調查資料、2015年全國1%人口抽樣調查資料、以及中國家庭金融調查與研究中心的城鎮住房調查資料。目前所有權住房資料尚未公開披露，可獲得資料為國家統計局和人口普查資料中的住房資料，對應資料時間儘量選擇可獲得的最新資料。
關於資料標準，公佈的普查或調查資料有其特殊性，為配合房地產稅規模估計需要進行一定的資料調整。根據人口普查調查標準，家庭戶指以家庭成員關係為主，居住在一處共同生活的人口作為一個家庭戶，但對單身居住獨自生活的視作一個獨立家庭戶。集體戶指相互之間沒有家庭成員關係，集體居住共同生活的人口作為一個集體戶。基於普查標準，意味著普查的人均面積以居住為標準，而房地產稅的徵收是以所有權為標準，存在一定的錯配。鑑於此，我們需要對家庭戶與集體戶，房屋所有者與租住者的比例進行估計和假設，以期得到更接近實際資料的結果。
2.各地區徵稅面積
考慮到房價上漲較快、購房負擔較重的城市可能率先試點房地產稅，本文優先選取北京、上海、廣州、深圳四個一線城市進行估算。
第一，估算各地區居住總面積，其公式為：
居住總面積=城鎮居民人均住房建築面積*地區城鎮常住人口
其中，城鎮居民人均住房建築面積來源於各地統計局，包含實有住宅建築總面積，因此空置住房面積已包含在該指標中。常住人口指全年經常在家或在家居住6個月以上，也包括流動人口在所在的城市居住稱為常住人口。由於農村住宅的所有權性質與城鎮不同，目前房地產稅的徵收物件不包括農村住宅，因此，這裡不考慮農村的人口與居住情況。
從具體資料來看，一線城市城鎮居民人均住房建築面積約35平方米，上海最高，約37.3平方米/人，居住總面積也最高，約8.3億平方米，北京最低，約34.1平方米/人，但居住總面積列第二，約6.5億平方米。
第二，估算房地產稅徵收面積，其公式為：
房地產稅徵收面積=居住總面積*家庭戶比例*徵收面積比例
上述公式基於之前對房地產稅稅制要素的判斷，房地產稅試點主要在已有房地產相關稅收的基礎上，對個人的房屋所有權進行加徵，但大機率會以人均面積或人均面積與套數相結合的方式設定免徵範圍及累進稅率。由於具體方案未出臺，因而本文暫時假設以人均面積作為免稅範圍標準進行估算，同時需要考慮居住總面積中家庭戶面積比例及徵收面積比例。
基於住房來源的不同來確定家庭戶面積比例，從而將政府及單位提供的住房面積從居住面積中進行剝離。在城鎮居民住房面積中，從住房來源性質來看，包含家庭自有住房及政府提供的住房，如公租房、單位提供宿舍等。在對個人徵收房地產稅時，是對居民家庭擁有的房產進行徵稅；而政府及單位提供的住房是按現房地產稅政策對單位單獨徵收，或者政府用途的免徵房地產稅，因此需要將該部分面積進行剝離。
根據中國家庭金融調查與研究中心於2018年12月釋出的《2017中國城鎮住房空置分析》報告，可以獲得城鎮地區總套戶比[2]、家庭自有套戶比、政府單位提供套戶比三個指標資料，且進一步分為一線、二線、三線城市資料。從而透過家庭自有套戶比與總套戶比的比值得到家庭自有住房比例，該比例大致與房地產稅中居民家庭徵收範圍較為相似。其中，一線城市的家庭自有住房比例為97.0%。
基於房地產稅的可能優惠政策來確定實際徵收面積比例，從而將免稅面積從居住面積中進行剝離。根據已有試點經驗及國際經驗，房地產稅可能會按人均面積確定免徵範圍，同時，其計算標準是以居民家庭為單位，如上海、重慶在試點中均以居民家庭為主體，未來也基本會以居民家庭作為劃分主體標準。基於試點經驗，在計算標準上會以居民家庭全部住房面積進行合併計算。居民家庭通常指夫妻雙方及其未成年子女，同時參照上海的徵收細則，對於無住房的成年子女，也存在共同居住情況下經核定可計入家庭住房面積的情況。
考慮到租賃房對徵稅面積比例的影響，分別計算不包含租賃面積和包含租賃面積兩種口徑下的房地產稅徵稅面積。根據2015年全國1%人口抽樣調查資料，可獲得城鎮不同人均面積區間對應的家庭戶數、不同住房來源對應的家庭戶數指標。由於人均面積指標中包括租賃廉租房、公租房，以及租賃其他住房，而個人房地產稅的免徵面積是以所有權面積為標準，因而此部分住房的家庭戶會分攤所有權戶數的人均面積，從而降低實際的所有權戶數人均面積，造成徵稅面積被低估。由於我們難以從人均面積中分離出租賃房資料，我們採用先計算不考慮租賃房的徵稅面積，再將其與租賃面積相加，得到包含租賃房的徵稅面積。當然，從資料處理來講，可能存在小部分家庭的免稅面積總額超出自身居住的免稅面積，導致一定的高估。具體來看，在徵稅面積比例的資料選擇上，直轄市可直接選擇對應統計資料，其他城市則參考對應省份資料計算比例。在人均面積標準的選擇上，主要以上海試點方案作為參考，以人均60平方米為免稅面積標準。
從具體資料來看，一線城市租賃房佔比較高，約為30%~40%。不過，該資料為2015年的調查資料，相較2020年可能偏低。同時，租賃房多數是所有者的二套及以上房產，因而也是房地產稅稅基的重要來源之一。
第三，估算房地產稅徵收規模，其公式為：
房地產稅徵收規模=房地產稅徵稅面積*均價*稅率
其中，對房地產稅稅基，未來可能會採取房地產評估價值為計稅依據，在房地產評估條件不成熟地區或暫時採用市場交易價格作為計稅依據。基於資料可得性，在估算時暫以各城市2020年末的住宅平均價格為計稅依據。除價格不同外，不同城市的稅率或有差異性，基於防止房地產稅徵收過高或對房地產市場產生較大波動性影響，我們推斷稅率不宜過高，但可能存在區間累進稅率。上海、重慶之前的試點稅率為0.6%，此稅率下房地產稅對財政收入的貢獻有限，部分原因或在於兩地稅基偏窄的緣故，因此我們在估算中仍會採取機率較大的“寬稅基、低稅率”模式對稅率進行假設。假設在平均稅率為0.5%的情況下，估算不同城市的房地產稅規模。
從房地產稅規模的具體資料來看，房地產稅規模整體偏小，除了住房結構影響徵稅面積以外，不同城市的房價或房地產評估價值將對房地產稅規模產生較大影響。無論房地產稅徵稅要素如何制定，房地產稅稅基都是在不同城市的住房存量價值上依據不同優惠核定徵收的，我們可以透過城鎮居住面積與均價的乘積得到住房存量價值。四個城市的排名分別為上海、深圳、北京、廣州，住房存量價值分別為41.6、32.8、28.5、12.8萬億元。一線城市兩種口徑下房地產稅規模差異較大，考慮租賃房後的房地產稅規模約為不考慮租賃房口徑的4倍。在不考慮租賃房的房地產稅規模中，一線城市房地產稅除深圳偏低為93億元之外，其餘三個城市均在200億元以上，較高的城市為上海、深圳，分別為258、238億元。在考慮租賃房的房地產稅規模中，由於一線城市租賃比例較高，使得該口徑估算下房地產稅規模上升較多。其中，深圳、上海的房地產稅規模分別為933、915億元。
二、房地產稅與地方財政
1.房地產稅能否成為土地出讓收入的替代？
從資料規模來看，房地產稅規模與土地出讓收入相差較大，其規模遠不足以代替土地出讓收入對財政收入的貢獻。在一線城市中，北京、上海的房地產稅規模分別相當於土地出讓收入的10%、35%。從資料可以看出，在寬口徑估算下，北京、上海該比值較高，分別為34%、31%，一個主要原因在於其高房價透過拉高房地產稅稅基進而對房地產稅徵收規模產生了較大影響。同時可以看到深圳的比例達79%，除了估算可能產生的誤差外，橫向比較來看，很可能主要是由於其所在地的高房價及高租賃比例同時作用，進而拉高了房地產稅規模。相反，在絕大多數房價相對正常的城市，寬口徑下該比值基本在10%及以下，這跟一線城市的情況差異較大，如杭州、南京、天津等城市。
由此看來，不同城市的房地產稅規模、對所在地土地出讓收入的補充作用是有較大差異的。由於一線城市多是房地產發展相對較好、房價相對較高的城市，其房地產稅稅基也較高，因此其房地產稅規模也較大，對土地出讓收入或可以起到較大的補充作用。但是，對於其他城市來說，特別是三四線城市，由於土地出讓收入有一定剛性，其房地產稅規模或與土地出讓收入差距更大，其補充作用較小。
如果我們簡單地以一線城市估算的房地產稅規模對全國規模進行一個極其粗略的推算，根據一線城市住房存量價值約佔全國的32%，兩種情況下的房地產稅規模合計分別為798億元、2915億元，那麼據此推算，全國房地產稅規模在兩種口徑下分別為2471億元、9031億元，分別相當於土地出讓收入8.2萬億元的3%、11%。因此，在對基本住房需求免徵房地產稅的情況下，房地產稅只能在一定程度上減輕土地出讓收入減少對財政收入的壓力，而不能完全替代土地出讓收入。
綜合來看，在短期，房地產稅的徵收則是對房地產的稅收負擔進行結構性調整。目前土地出讓收入負擔由房地產企業承擔，而其成本將進一步轉嫁在房屋上，不利於發揮其收入分配調節作用，同時還會透過推高房價引起房地產市場的過度投資。徵收保有環節房地產稅後，將土地的部分稅負進行轉移，增加房產持有成本，有助於發揮其調節收入分配的作用，也有利於減輕地方財政對土地財政的依賴。
在長期，房地產稅與土地相關稅收、土地出讓收入是一個房地產稅體系，房地產稅對於土地出讓收入不一定要替代，但是可以降低土地出讓收入對地方財政的貢獻，防止地方政府對土地收入的過度依賴。
2.房地產稅能否作為地方主體稅種？
從規模貢獻來看，僅房地產稅作為地方主體稅種對地方的財政貢獻有限，難以形成有力支撐。在估算城市中，兩口徑下分別約佔一般公共預算收入的5%、15%左右，在全國範圍內，若以一線城市進行推算，則兩口徑下分別約佔地方本級一般公共預算收入的2%、9%。可見，在當前假設的稅制設計下，房地產稅的稅收貢獻偏低，僅房地產稅單個稅種不足以作為地方稅主體稅種，且由於房地產稅基與當地經濟聯絡較為緊密，不同地區貢獻率也有較大差異。
從稅種性質來看，房地產稅具備作為地方稅種的特徵，但其規模有限。此種情況下，完善地方稅主體稅種還需要最佳化包含房地產稅在內的財產稅稅種，或者探索新稅種作為主體稅種的可能性。房地產稅稅源穩定，地域特徵明顯，其規模變化也與不同地區的經濟發展有關，比較適合作為地方稅主體稅種，但是由於房地產稅大機率採取稅收優惠政策相配套，其規模偏小，至少在短期內難以發揮主體稅種的貢獻作用。要完善地方稅主體稅種，除了房地產稅之外還可以考慮最佳化其他財產稅，如遺產稅、贈與稅等。實際上房地產稅的開徵是我國財產稅改革的開端。若借鑑國際經驗，多數經濟體以財產稅整體作為地方主體稅種，如美國、英國等。目前我國財產稅的開徵種類及規模均較小，同時財產稅具有較好的收入分配效應，在未來完善地方稅體系的過程中很有可能以財產稅整體作為地方稅的主體稅種。
注：
[1]資料來源：美國統計局網站，該資料為美國地方政府財產稅佔地方財政收入的比例，地方財政收入中不含轉移支付。https://apps.bea.gov/iTable/iTable.cfm?reqid=19&step=3&isuri=1&1921=survey&1903=86（2021年10月29日）【2021年12月10日】
[2]套戶比指被家庭使用及擁有的住房與戶數的比例。具體詳見中國家庭金融調查與研究中心釋出的《2017中國城鎮住房空置分析》（2018年12月21日）【2021年11月15日】，https://chfs.swufe.edu.cn/thinktank/resultsreport.html?id=1664
