21世紀經濟報道記者 楊志錦 上海報道 湖南省近日公佈的《關於進一步深化預算管理制度改革的實施意見》提出，清理規範地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，加快推進市場化轉型，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。健全市場化、法治化的債務違約處置機制，切實防範惡意逃廢債。
據記者梳理，除湖南外，今年來包括江蘇、雲南、貴州等省份都在公開檔案中提及融資平臺破產或清算。因前述省份城投債務規模大或有城投非標違約，這一提法引起市場關注。
記者瞭解到，這並非新提法，中央檔案早有同樣的表述，地方只是援引中央檔案，但地方重提體現了對中央政策執行的決心、打破城投剛兌的態度。目前城投破產或清算的案例較少，多選擇兼併重組，避免對當地融資環境的破壞。未來可能有部分城投公司會破產清算。
另據記者瞭解，鑑於城投破產對市場的巨大沖擊，監管部門要求城投破產需要上級政府審定，並知會央行、銀保監會、證監會等相關部門，確保風險可控。
並非首次提出，但地方在落實
江蘇省在10月份印發的《關於進一步深化預算管理制度改革的實施意見》中表示，有序推進地方融資平臺公司市場化轉型，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。雲南省10月印發的《關於完善省以下財政體制深化預算管理制度改革的意見》也有同樣提法。
此前，貴州省9月印發的《貴州省政府投資專案管理辦法》也表示，對嚴重資不抵債、失去清償能力的國有及國有控股企業，要依法實施破產重組或者清算。
這一提法引起市場關注。實際上，中央已經多次提出類似表述。國務院今年4月13日公佈《關於進一步深化預算管理制度改革的意見》提出，清理規範地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。
而2018年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於加強國有企業資產負債約束的指導意見》提出，對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產重整或清算，堅決防止“大而不能倒”，堅決防止風險累積形成系統性風險。同時，要做好與企業破產相關的維護社會穩定工作。
因此，貴州、江蘇、雲南、湖南等省份關於“國企或平臺破產重組、清算”的表述並非新提法，而是沿用中央檔案的表述。但地方重提體現了對中央政策執行的決心、打破城投剛兌的態度。
滬上某大型券商固收投資人士表示，上述省份要麼城投債規模高要麼償債壓力較大。在城投非標違約已趨於常態化的環境下，地方政策的釋出體現了他們對中央政策執行的決心。
值得注意的是，城投破產也是化解隱性債務風險的措施之一。財政部於2018年10月釋出的《地方全口徑債務清查統計填報說明》中列舉了六種化債方式：安排財政資金償還，出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還，利用專案結轉資金、經營收入償還，合規轉化為企業經營性債務，透過借新還舊、展期等方式償還，採取破產重組或清算方式化解。
廣發證券首席固收分析師劉鬱表示，近些年來，雖然政府檔案反覆提及清理城投平臺債務，但由於特定歷史時期發展的需要，城投融資相關政策也始終在松與緊之間週期性迴圈。這反映雖然關於地方政府融資平臺債務化解的政策導向早已明晰，但實際執行的過程持久、拉鋸。具體處置措施可能需要根據市場反饋進行動態調節，從而在不引發系統性金融風險的背景下，化解政府隱性債務風險。
城投破產的特殊性
依據財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會《關於貫徹國務院關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預〔2010〕412號）文，融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等透過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性專案投融資功能，並擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司。據統計，目前融資平臺數量上萬家。
中金公司此前測算稱，地方融資平臺的帶息負債超過30萬億人民幣，佔GDP的比例為34％。但平臺公司的償債保障比率只有0.4倍，即這些企業的經營性現金流無法支付當年到期的債務和利息。
“本質而言，城投大多資不抵債。如果真的市場化，大多是破產重組。所以前述條款是賦予地方在處置債務問題時可以採取的手段，但是不能引發區域性、系統性風險。這樣的處置思路，是以市場資產消滅為手段的，類似於核威懾，輕易不會動用。”前述滬上某大型券商固收投資人士稱。
根據破產法，進入破產重整或清算的前提是企業法人不能清償到期債務, 並且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力。在進入破產清算程式後，以往企業在編制財務報表時採用的“持續經營”假設將不復存在，應以“評估清算價值”作為財務報表的編制目的。
分析來看，城投破產清算和普通企業很不一樣：一方面，融資平臺公司的實物資產公益性較強、流動性較弱，可能面臨無法變現也很難確認價值的風險。
另一方面，融資平臺公司與地方政府之間常有大量的資金往來，也有對地方政府的應收款項。在破產清算環節，地方政府的應付款項能否支付、如何支付、是否會打折，都是對破產清算影響較大且受關注度較高的問題。
更為關鍵的是，市場認為融資平臺有地方政府的隱性背書。城投破產清算如處理不當，容易引發債權人對地方政府逃廢債的質疑，甚至帶來區域性、系統性風險。
記者瞭解到，鑑於城投破產對市場的巨大沖擊，對嚴重資不抵債或失去清償能力的融資平臺公司依法實施破產重整或清算前，要向上級政府報告並履行有關程式，並知會央行、銀保監會、證監會等相關部門，確保風險可控。
城投破產的可能性
近年來，隨著融資平臺違約增加，城投債的技術性違約也已出現。如2019年12月，上清所關於“16呼經開PPN001”未能兌付回售資金的通知傳開。這隻債券的發行主體為呼和浩特經濟技術開發區投資開發集團公司，屬於城投公司無疑。但是，這是一隻私募債，而且在幾天之後問題得到解決，公司部分償還了違約資金。
城投債違約背後是地方政府居高不下的債務壓力，因此市場也高度關注地方是否會採用破產清算的方式化解隱性債務。目前市場上還沒有看到真正意義上的城投破產重整或清算案例，但有一些城投子公司的破產案例。
比如2020年10月，關於“18沈公用PPN001”未能按期足額支付本息的公告截圖在市場流傳，該債券發行人為瀋陽盛京能源發展集團有限公司（曾用名“瀋陽城市公用集團有限公司”）。截圖稱，因發行人於2020年10月23日收到瀋陽市中級法院送達的破產裁定，根據破產法46條規定，“未到期的債權，在破產申請受理時視為到期，附利息的債權自破產申請之日起停止計息”。18沈公用PPN001已於2020年10月23日提前到期並停止計息，發行人未能按期足額償付本息。不過，最後該只債券由擔保公司代償付。
再如今年6月30日，主體評級為AAA的無錫市市政公用產業集團有限公司釋出公告稱，截至2020年12月31日，江蘇昌潤城建開發有限公司、無錫鑫連鑫物資有限公司違約金額為6976.47萬元，其中擔保人無錫市政建設集團有限公司承擔的代償金額為374.42萬元，該部分已由市政建設清償完畢。
公告還稱，主債務人江蘇昌潤城建開發有限公司，無錫鑫連鑫物資有限公司，目前無繼續經營的價值，計劃向法院申請破產清算。
不過由於公開債券得到妥善處置、城投屬性較弱等因素，前述破產重組或清算事項發生時未引起資本市場的過度恐慌。比如瀋陽公用更名為盛京能源，公司能源屬性增強，企業的城投屬性有所淡化；無錫市政下屬兩公司城投屬性更弱。
中金公司研究部董事總經理許豔稱，平臺破產清算並非新的提法，市場短期或有過度擔憂的可能，但是長期來看，融資平臺的市場化轉型發展必然會帶來債務處置的市場化，對於確實經營業務差、資不抵債、公司自身無法清償債務的平臺公司，未來也定會出現破產清算的案例。
申萬宏源的一份研報稱，融資平臺將被剝離政府融資職能逐步轉向市場化，個別資質較弱失去清償能力的平臺將面臨破產重整或清算，對弱資質城投主體應謹慎。
劉鬱表示，政策對於打破剛兌是認真的，但是由於城投和地方政府之間關係的複雜性，打破剛兌可能會經歷一個較長的過程，並且還要守住不引發系統性風險的底線。在這一過程中，市場的擔憂也會隨之加深，這會加劇城投內部的分化。比如受發行政策導向的影響，債務率過高的區縣面臨債務收縮的過程。
更多內容請下載21財經APP
