來源：四川日報-川觀新聞
編者按：這是一位掛職幹部調研之後，不吐不快，發給川觀新聞的一篇調查報告。作者工作於成都市級部門，去年5月到今年5月在資陽市雁江區臨江鎮（就是那個大名鼎鼎的川味調料“臨江寺豆瓣”原產地）掛職。在掛職期間，他對臨江農業進行了調研，掛職結束後寫成此文。他希望更多人看到當前農業的真實狀況，同時也呼籲更多力量關注和支援農業發展。全文如下，有點長，但值得您花時間讀一讀。
以歷史耐心推進農業改革發展
——以臨江鎮農業為例
李盛靖 文/圖
前言：長期以來，農業為城市發展付出了很多，現在已經到了城市反哺農業的階段。臨江是一個以農業為主的鄉鎮，去年我來到這裡，有了難得的瞭解農業的機會。在鎮農業專家的幫助下，我對農業進行了較深入的調查，形成此文。撰寫過程中，我儘量確保資料的準確性。如有不足，歡迎指正。
臨江鎮農業專家到田間檢視農作物長勢
農業調研是我到臨江後最想搞的調研，也是持續時間最長、調研範圍最廣的調研。從去年10月開始，我與鎮農業部門專家一起，到田間實地考察、召集農民座談、拜訪農業大戶、請教區和鎮農業部門專家，直到今年1月，才收集齊資料。之後因為其他工作，報告只列了提綱就擱置了。
回成都後，我最惦記的就是農業報告，下決心一定要完成。這一方面是因為“只有深刻理解了‘三農’問題，才能更好理解我們這個黨、這個國家、這個民族”。另一方面，我對農村有著特殊的感情：我們都是從農村出來的，不能忘了農村、農民，城市的發展他們是有功勞、有付出的。
區別於有的農業調查，本調查物件臨江以丘陵地帶為主，且距發達城市有一定距離。截至實地調研完成，臨江基本只有農業，幾乎沒有工商業，絕大多數地方尚未享受到土地增減掛鉤、農商文旅融合發展等城市發展紅利。因此，本調查一定程度上能夠反映當前農村較普遍的情況。
但本調查也有一點不足，就是主要分析的種植業，沒有分析雞鴨豬牛等養殖業。不過從瞭解的實際情況看，養殖業在以個體戶為主的臨江佔比較小，因此對調查結論無大影響。
召開農民座談會
一、臨江鎮農業發展取得的成效
（一）農民種地積極性充分調動。與全國農業發展一樣，家庭聯產承包責任制和取消農業稅兩項改革是臨江農業發展史上的兩件大事。在農業稅時代，臨江農民多的時候農業稅高達70元/畝·人，統籌提留高達30元/畝·人，一家三口人一年要上繳300餘元/畝，負擔極重。因此，兩項重大改革對臨江農業的發展促進極大、功不可沒。
（二）農業結構不斷最佳化。臨江鎮確權耕地面積約6萬畝，種植面積約13萬畝。直到1995年左右，水稻、小麥、玉米、紅苕等糧食作物種植面積在臨江農業結構中依然佔絕對優勢，蔬菜、水果等經濟作物還停留在自給自足階段。2000年之後，因經濟作物相比於糧食作物種植週期短、市場價格高，經濟作物種植面積不斷擴大。現在，全鎮13萬畝耕種面積中，糧食作物約7萬畝，經濟作物約6萬畝，農業種植結構朝著有利於提高農民收入的方向發展。
（三）農業科技支撐增強。近年來，農業科技在臨江農業發展中起到了顯著作用，包括雜交種子、化肥、病蟲害防治、蔬菜大棚種植、旋耕機、滴灌噴灌等技術。例如，蔬菜大棚種植技術於1998年引入臨江某村，現在該村大棚蔬菜種植面積已達800餘畝。該技術透過保溫縮短蔬菜成長期，幫助菜農搶佔市場先機。如辣椒、茄子自然情況是6月上市，而用了大棚4月就能上市，上市時間早、價格優勢大。小型旋耕機2010年後在臨江逐步普及，2010年之前，臨江農民耕地多是人力或耕牛，人工1天能耕地0.5畝，耕牛一天能2—3畝，而旋耕機1小時就能1畝。現在全鎮平均每2戶就有1臺旋耕機。滴灌噴灌技術於2015年開始引入臨江，可將施藥效率提高3倍，節省化肥、農藥成本近100元/畝。
臨江某村農民正在賣蔬菜
二、臨江農業發展面臨的突出問題
（一）人均耕地面積小、耕地過度分割，成為短期內難以克服的、制約農業發展的關鍵問題。黨的十九大明確，“保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長30年”。調查中，農民對這項政策普遍擁護，表示吃下了“定心丸”，但同時也反映，人均耕地面積小、耕地分散等問題已經嚴重製約農業發展。臨江實際人均耕地面積約1.2畝，水源、土壤條件好的村，人均耕地面積僅約0.7畝，有的一戶人4畝地卻分散多達11處，最少的甚至只有半分地（0.05畝）。三農問題之所以長期困擾中國，根源在於土地過度分割，人均耕地面積過小，農業現代化遇到了短期內難以克服的障礙。中國耕地20億畝，居住在鄉村的5億人，人均耕地4畝（考慮外出務工，農業戶籍人口數應大於5億，實際人均耕地也應少於4畝）。相比較，美國農業人口350萬，耕地面積24億畝，人均耕地面積近約700畝，更加有利於工業化、規模化。
（二）農業年輕勞動力、農業專業人才嚴重缺乏。在臨江，在家種地的農民中，個別的年齡超90歲，“60後”佔比超過80%，剩下的20％中絕大多數是“70後”。年輕一點的“80後”、“90後”幾乎沒有。臨江農業部門共4人，真正從事農業工作的2人，1人明年將退休，1人幾年後也將退休。這些只是表象，最讓人擔憂的是，目前還能勞作或在工作崗位的人群中，“60後”、“70後”是最代表中國農業和農民的，是真正搞農業、愛土地的，而“80後”、“90後”從小就與土地打交道少，對農業的熱愛和對土地的感情出現了代際斷裂，未來“60後”、“70後”退休後，“80後”、“90後”是否願意和能夠接起農業發展的接力棒，還需要時間考驗。
（三）糧食種植收益低、種植面積持續減少。近年來，包括臨江在內的不少農村地區糧食（本調查中指水稻、小麥、玉米等主要糧食作物）種植面積都有較大幅度減少，分析背後原因，主要是相比於蔬菜等經濟作物，糧食作物的畝均收益太低。例如，糧食作物水稻、玉米畝均淨收入約為900元/年，相比較，經濟作物花菜、韭黃畝均淨收入分別約10000元/年、12000元/年，為水稻、玉米糧食作物的10倍。在這種情況下，水稻70元/畝、小麥100元/畝等糧食作物補貼的激勵作用，幾乎可以忽略，農民轉向經濟類作物種植是必然選擇。調查中，只要一說起糧食安全問題，老一輩農業幹部就皺眉頭，表示“十分擔心、揪心、難受。”
（四）政府對農業重視程度不足、資金投入不夠。由於農業投入資金大、週期長，政績、稅收很難短期內體現，反而還要政府補貼，導致政府存在重城市輕農村、重工業輕農業的傾向，表現為：農業專項資金投入不到位，臨江8年前的19萬元沼氣池補貼，上級資金至今未到位。農業基礎設施建設維護不到位，臨江某村道路修於2007年，寬度僅3米，貨車進出十分不便，導致該村農產品價格比其他村便宜；水利設施被稱為“農田的命脈”，臨江之前修建有不少提灌站和水渠，但由於農業稅取消後不再收取水利費，也沒有其他資金投入，導致大量水利設施年老失修，目前依然在用的提灌站僅佔10％、水渠僅佔15％。
（五）農業部門人員力量減少、服務能力減弱。2003年，臨江農業部門由農業站、農機站、農技站、農經站、水利站合併而成，編制多達32個，之後經歷2006年、2020年兩輪機構改革，編制大幅減少到6個，農業部門力量減弱。與此同時，基層農業部門工作內容也發生了很大變化。過去，農業技術培訓是臨江的重要工作內容，臨江政府每年召開農業大會、現場培訓會等全鎮性農業大會，農業部門也經常性地召開全鎮廣播會、做新品試驗示範、搞田間技術指導，對種植技術全過程培訓，這對提高農民技術水平、推廣農業新品種發揮了很大作用。但現在，由於農業部門減弱，對各村的農業技術培訓一年僅有3輪，形式以講課為主，缺少現場教學、新品實試驗示範等生動方式，實際效果打折扣。農業技術傳播退回到靠農民口口相傳為主的階段，特別是老一輩幹部退休後，農業技術培訓的問題將更加顯著。
（六）傳統農業模式缺乏競爭力、產品附加值低。戶均規模小，幾乎都是個體戶，單打獨鬥，小農意識強，難以形成規模效應，市場競爭力、抗風險能力太弱。沒有一家農產品加工企業，缺少響亮品牌，只能賣“原材料”，產品附加值低，難以實現產業升級。目前，臨江種植規模上100畝的僅1戶、上50畝的僅5戶。調查中，雖然不少農民都表示希望能搞農業合作社，提高市場話語權，但受限於自身侷限性，都希望能確定賺錢了再加入，不願意當第一個吃螃蟹的人，基本上只要超過2戶農民的合作就很有難度。
三、對當前農業發展的思考及建議
（一）完善農村土地流轉制度。調查中，80％的小農戶有承包他人土地耕種，戶均承包土地7畝左右；每一個農業大戶都承包了他人土地耕種，承包面積從幾十畝到上百畝不等。這說明，農業發展到現階段，由於戶均耕地面積太小，農民已經產生了承包土地的強烈需求，而且隨著外出務工農民增多，也有了更多土地可供流轉。但目前，除農業大戶外，此類土地流轉多采取私下口頭協議形式，程式不規範、易發生糾紛，不利於大規模推進。建議建立完善農村土地流轉管理制度，在基層政府建立土地流轉管理服務中心，搭建土地流轉資訊庫和流轉資訊平臺，及時收集和釋出土地流轉資訊，促進農村土地流轉規範、健康發展，為農業規模化發展做好基礎準備。
（二）真正把牢糧食安全主動權。採取技術手段準確掌握糧食種植面積。在統計糧食種植面積時，基層往往面臨很大壓力，導致上級難以掌握準確資料。可研究採取無人機、影象識別等技術手段測繪，避免因底數不清導致決策失誤。提高糧食種植補貼的精準性。耕地地力保護補貼（原糧食種植補貼）發放物件為“擁有耕地承包權”的農戶，其政策原則是“誰種地誰得補貼”，以調動農戶種植積極性。但實際中不少農戶的耕地都進行了流轉，而補貼仍由原農戶獲得，未實現政策制定初衷，建議調整補貼物件為實際種植農戶，以激勵實際種糧的農民。
（三）加大和保障農業資金投入。落實土地出讓收入使用優先支援農村政策。2020年中央出臺《關於調整完善土地出讓收入使用範圍優先支援鄉村振興的意見》明確，“從‘十四五’第一年開始，各省（區、市）要分年度穩步提高土地出讓收入用於農業農村的比例；到‘十四五’期末，以省（區、市）為單位核算，土地出讓收益用於農業農村的比例要達到50%以上”，這為城市反哺農村提供了制度保障，關鍵是要不折不扣抓好落實，為加大農村投入力度提供資金來源。保障農業專項資金用途。改進農業專項資金使用審計辦法，將賬面審計與深入鄉鎮、農戶實地現場調查結合起來，確保資金支出的真實性、合理性。加強農業基礎設施建設、維護。將農村道路、重要水利設施納入鄉村振興重點專案，集中補齊農業基礎設施短板。對水渠等簡單基礎設施，可由政府給予一定補貼，由村集體或農戶負責管理維護；對提灌站等需具備一定管護技能的基礎設施，可由政府提供資金、使用者繳納一定費用，並將日常維護交由接受過正規培訓的農戶負責，將定期維護則交由專業機構負責。
（四）加強年輕農業人才培養。建立年輕農業人才培養制度。由縣負責，建立農業部門年輕幹部、在家從事農業生產的年輕農民名單庫，定期舉行培訓，邀請農業專家、農業企業專業人士、農業大戶分享授課，增強年輕農業人才對農業的熱愛，提高農業技術水平。建強鄉鎮農業部門力量。合理增加和用好鄉鎮農業部門人員，明確農業部門負責農業技術培訓、農業技術推廣等職能，提高農業部門幹部進入的專業性門檻。
（五）引導建立現代化農業經營模式。臨江某村曾有大型農業生產企業和農戶簽訂訂單式合同，在當地規模化種植辣椒實現農民增收。這說明，在家庭承包經營制基礎上實行產業化經營，是農業規模化、市場化的一條現實而有效的途徑。建議由縣級政府為主導，加大農業企業招商力度，透過公司+農戶，包括“龍頭企業+農戶”、“專業合作社+農戶”等方式，引導、帶動農民搞規模化農業，形成小農戶大基地、小規模大群體的生產經營格局，提高農業現代化水平。
四、打好農業改革發展持久戰
無農不穩，無糧則亂。農業問題、糧食問題是關乎14億多人吃飯的問題，是關乎幾億農民利益的問題，絕非一時半會就能輕鬆解決，我們必須做好打持久戰的準備。
（一）以足夠的歷史耐心穩妥推進農村改革。農業要繼續發展，土地過度分散是關鍵制約。歷史上，土地對農民就一直有兩大功能，一是作為農民的生產資料，承擔著農民的就業功能，是農民收入的基本來源；二是作為農民的一種特殊財產，承擔農村的社會保障功能，是農民的終生依靠。這兩大功能至今都沒有改變，短期內也不會改變。當大量的農民還沒有在城裡紮根之前，讓他們失去土地，就是在斷他們後路，將會帶來嚴重的社會問題。因此，對農村基礎性制度改革，包括土地經營權流轉制度、農村集體經營性建設用地入市制度改革等，必須保持足夠的歷史耐心，不能急、不能一刀切，要尊重農民、穩妥推進。
（二）堅持家庭承包責任制不動搖。以家庭承包製為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村經濟體制中的一項基本制度，是我國農業、農村社會穩定的制度基礎，也是在中國特色現代化農業發展中必須要把住的關鍵。認為家庭承包制的能量已經釋放完畢，主張加快土地集中，甚至改變家庭承包制，這種觀點是完全不對的。農民取得長期土地使用權後，主要在農戶間進行土地流轉，並隨著農村人口向城鎮轉移，土地逐步向種田能手集中，但基礎仍是家庭承包經營。因此，我們一不能搞土地私有化，二不能改變家庭承包制，這就是中國特色現代化農業道路。
（三）切實增強對農業發展和糧食安全的重視。隨著經濟的發展，農業在國民經濟中所佔比重會逐步下降，這是經濟發展的規律。但是農業比重雖然降低了，農業的基礎地位並沒有改變。要認識到農業是基礎，一個縣不重視農業不會出問題，所有縣都不重視，遲早要出問題。特別是對糧食安全，在我們這樣一個人口大國，糧食問題就是頭等大事，糧食出了問題就是釜底抽薪、一劍封喉，誰也救不了。不能把糧食當成一般商品，光算經濟賬、不算政治賬，光算眼前賬、不算長遠賬。
（四）從城鄉一體化層面推動農業現代化。在人均耕地如此少的客觀情況下，即使土地回報率再高，農業也難以有較大發展。因此，對於農業問題，不能就農業說農業，要從城鄉一體化層面才能解決，根本出路在於繼續推進城市化、減少農民，即要富裕農民必須減少農民，要繁榮農業必須推進城市化，這是一個大方向。要推動住房、就業、醫療、教育和社會保障制度改革，為農村富餘勞動力向城市轉移提供製度空間，逐步減少農民，讓土地逐步向種田能手集中。要實行城市向農業反哺機制，從財政支付轉移、土地收益分配等方面向“三農”傾斜，補齊“三農”短板，促進城鄉一體融合發展。
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