北宋太平興國五年（980年）八月，宋太宗收到了一封署名為王仁贍的密函公文；
在這封密函裡，時任判三司（財政部長）的王仁贍，揭露了內廷近臣與外朝貴戚、京官互為勾結，依仗特權，違法行商的罪狀。
宋太宗閱覽後勃然大怒，著有司核查屬實後，將一干人等從重處理。實際上，這起內外勾結的貪汙案，為首的幾個正是趙光義的貼身內廷官，其中就包括武德司的兩個最高指揮：武德使劉知信、內侍武德副使竇仁寶。
一年後，太平興國六年（981年）十一月，劣跡斑斑的武德司，招致了朝臣與民眾的憤恨，趙光義隨即下詔改組武德司。
由此，一個新的機構將代替武德司，在其基礎之上，發展成為存在於兩宋三百餘年的特務機構—皇城司。
宋代立國之初，宋太祖在完成了川蜀地區的統一後，為了保證對這一舊勢力地區的有效控制，沿襲中唐和五代時期的舊制，創立探事機構“武德司”。旨在透過這一機構“刺守貪廉”，完成對偏遠西蜀地區的監控，以防生變。
武德司的建立，很大程度上彌補了公開監察機構，御史臺所無法觸及的灰色區域。在合法、透明的資訊收集渠道以外，重新建立一條非公開的情報收集渠道，使之成為皇帝監控全國的重要力量之一。
和明朝的錦衣衛一樣，武德司只聽命於皇帝一人。他們在刺探地方政治、軍事情報的同時，也肩負監控地方長官和民情輿論的任務。
到了宋太宗時期，武德司改組為皇城司，但其私察探事職能卻並未就此終結，私察的衣缽隨著武德司改組為皇城司，而無形中傳給了後者。
到了太宗朝後期，皇城司內部逐漸發生畸變，勾結地方勢力，為禍一方的事情，屢有發生；
淳化三年（992年），雍丘尉王彬公然拘捕皇城司人員，並致以刑罰。由此，在輿論的逼迫下，皇城司的活動範圍逐漸收縮至京城一隅。其基本職能則是充當皇帝的貼身護衛，負責宮禁的安全和治安工作。並在此基礎上賦予了探事、緝捕、鞫獄等一系列核心職能。其監控的物件，也逐漸由地方官轉為在朝的京官，以及整個京城的政治風向。
皇城司人員大致是由官、吏、兵三部分構成。最高長官曆來由皇帝直接委任，不經過中書省堂除。皇城司建立之初最高長官為勾當皇城司（南宋時為避高宗趙構諱，而改稱幹辦或幹當皇城司）。
北宋末年，徽宗在勾當皇城司之上增加提舉皇城司和提點皇城司，以提舉皇城司為最高長官。常規情況下的人員配比為“提舉官一，提點二，幹辦五”。但在不同時期，也會發生變化。
三級長官“勾當皇城司”，一般由武臣和宦官充任，最高品階是正四品。但事實上，這一品階極少人能達到，多數為正六品，或正七品，甚至一度還出現了正八品的勾當皇城司；
二級長官“提點皇城司”，品階就有了明顯的提升，處於從二品與正七品之間，但大多數僅能保持在從五品；
而作為一級長官的“提舉皇城司”，品階要遠遠高於前兩者，處於正五品到正二品之間。徽宗政和年間，曾下詔以皇子趙楷為提舉皇城司，官至正一品。從此正一品成為皇城司長官的最高品階，但有宋一代也僅此一例，大多數僅能保持在從二品。
皇城司長官以下，胥吏成為保證皇城司正常運轉的關鍵因素之一。《宋會要》記載：皇城司“勾押官、押司宮各一人，前行四人，後行六人，勘契官二人，總計為十四人”。到了南宋以後這一人數增加至三十一人。
胥吏一般主持本司日常具體事務，北宋時主要負責制定執行本司條令簿冊，負責表章堪和等工作。而南宋時，權力進一步放大，皇城司內部的案件辦理、日常事務、公文往來、賬目核算、司法處置權都逐漸由胥吏掌握。
實際上，胥吏人員的構成極其複雜，其中有熟諳吏道的“等第戶”，但大部分是從地方上的各諸州、監司中選拔充任。這些胥吏比之科舉出身的官員，地位非常之低。
以胥吏頭目“勾押官”為例，如果要從勾押官轉遷為正式官員，要經過層層考核與考察，至少要用十七年的時間，才可能正式轉正，而其他底層胥吏幾乎是沒有上升渠道的。
進入北宋中期後，特別是在熙寧變法開始後，官員尸位素餐，不求有功，但求無過。大量的政務交由胥吏來完成。再者，官員一般幾年一換，來來往往如過路旅客，胥吏卻往往世代相承，寄居衙門，勢力深厚，能夠輕而易舉地掌握長官的弱點，加以挾制，形成上脅長官下虐百姓的胥吏權威。
而在胥吏之下，具體負責行動和大量外勤工作的，是從禁軍中選拔出來的底層士兵。皇城司下設親從官與親事官，以親從官為上，兩人各領兩千五百人，作為皇城司的主要行動力量。
如果說胥吏的身份是不入流的公務員，那麼底層士兵就是供人驅使的雜役。職掌宮門管鑰、負責皇宮內巡察、宿衛及灑掃諸殿，甚至還包括負責皇宮內部食品採購和廁所打掃。大多數情況下，他們只是應付一些日常雜務。
皇帝對這些底層計程車兵管理最為嚴苛。首先是在人員選拔上，主要招募物件為在京軍班子弟，雖然曾經一度也面向社會公開招募，但社會人員構成複雜，難以控制。到了徽宗年間，索性徹底杜絕民間子弟進入皇城司軍隊，全部面向禁軍招募。並且對士兵的年齡、體格、形象都有極為嚴格的要求。
同時，頒佈《罰條》七十二條，其中包括：不準飲酒、不準賭博、不準結黨、不準潛逃、不準行巫卜之術、不準豢養家禽等等。其目的旨在嚴格控制軍隊與外界的聯絡，保證軍隊對皇帝的絕對忠誠。
而在實際工作中，每當偵察到非法人員，由親從官負責緝捕，提舉皇城司負責審訊，胥吏負責具體的文書工作，最後將違法犯罪者投進皇城司獄。這樣一套程式將探事、司法、收監等集於一身，幾乎與當時正式的執法部門開封府、大理寺等無異。
事實上，在工作性質和工作物件上，皇城司與明代的錦衣衛並無二致。大到朝政闕失，小到民俗軼事，上至皇親國戚，下至平民百姓，都是其偵探物件。所有刺探者“變服覘邏”身著便服私下偵查。所探之事，力求廣泛詳細，不厭煩瑣。
徽宗宣和年間，一賣菜翁于都城宣德門下，迷迷糊糊說了幾句話，皇城司的邏卒便“捕之下開封獄”最終死於獄中；
高宗紹興年間，秦檜命皇城司數百名邏卒遊於市間，聞言罵其奸者，即捕送大理寺獄殺之；
仁宗嘉祐年間，御營禁軍中，有人酗酒生事大聲疾呼，指斥乘輿（泛指皇帝）。次日天明，皇城司以密旨將其緝捕至開封府，罪名坐實，當即執行死刑；
這其中，皇城司對國家軍事決策機構樞密院的偵察，最能體現各中情形；
哲宗元符元年，御史蔡蹈以風聞上疏彈劾樞密院“人吏多不肅”。樞密使曾布慌忙解釋自己無功無德，久居樞密使。但自任樞密使以來，兢兢業業，於人事、邊事無不用心。倘若真如皇城司密報，自己甘領罪責。
但有意思的是，哲宗皇帝既沒有申飭曾布，也沒有駁回蔡蹈奏疏，只是笑著對曾不言道：“蔡蹈云何？”曾布回道：“言人吏不肅。”哲宗若有所思，但也只是頗有深意地一笑了之……
實際上，經過太宗改組後，皇城司最初的活動範圍，僅僅是侷限在內皇城，也就是皇帝的日常活動範圍。外皇城，也就是開封府的轄區內，皇城司是沒有執法權的。但這種限制得不到有效監管，作為負責緝捕的親從官，經常越過內皇城，將手伸到開封府，甚至城外。
真宗鹹平年間，親從官馬翰聲稱京城內有群賊，大肆抓捕。時人稱其有三害：
都市豪民懼其糾察，常厚賂之，此其一；每獲賊贓，僅以部分交由官府，大部分收入自己的私囊，此其二；豢養地痞無賴，充當自己偵察的爪牙，為禍一方，此其三。
有此三條，真宗也並未追責，只是勒令其停止捕賊工作，交由開封府負責，並嚴令其今後不得自行其事，就此作罷。
事實上，如果僅僅是掌握偵察和緝捕的權力，那麼皇城司也就只是一個貼近權力中樞的情報機構。而實際上，審訊、收監和審刑的權力，才是皇城司最重要的權力，謂之“鞫獄”。
一般情況下，勾當皇城司負責主審，侍講或勾當御藥院等為副審，皇城司胥吏負責援引法律條文和記錄等，獄具之後，還要經過侍御史等的復訊才算完結。
皇城司的審訊過程是秘密非公開的，特別是一些涉及後宮、皇室的醜聞案件，往往不會交由三法司（刑部、大理寺、御史臺）審理，而是由皇城司負責。其中的審訊方式，亦充滿血腥和屠戮；
哲宗年間的孟皇后“符咒案”：“宦者、富妾幾三十人，榜掠備至，肢體毀折，至有斷舌者。獄成，命侍御史董敦逸覆錄，罪人過庭下，氣息僅屬，無一人能出聲音”，手段之殘忍比之錦衣衛毫不遜色。
類似皇城司這樣的專辦機構，其本質是皇帝自居蓄養的傢俬奴僕，是皇帝的耳目和處理一些非公開事件的黑手套。但是，當這一形式或群體，久而久之成為一種常設的機構後，那麼其必然要受到官僚集團內部的制約，而這其實也是皇帝所樂於看見的。
皇城司固然在京城權勢囂張、爪牙密佈。但同屬京城重要行政機構的開封府，則對其有天然的壓制性。非特殊案件，皇城司偵察到的結果，一般是交由開封府逮捕和鞫獄，隱隱然有一種上下級的感覺。而一旦皇城司內部出現問題，則直接交由開封府審查處理。皇城司的長官也很容易會在失寵後，淪為開封府的階下囚。
但不可否認，官僚機構之間彼此互為滲透和同化的能力太強了。神宗朝復設大理寺後，參與到地獄中，以期實現三司制衡的局面。但多數情況下，大理寺反而要攀附皇城司，以實現其設立機構的本來目的。同為監督機構的開封府，也由於皇城司特殊的地位和職能，漸漸地滑向後者。
皇城司在經歷了神宗、徽宗朝的大力發展後，在宋室南渡後，進入了一個新的頂峰。靖康之變，康王趙構南逃，大量政府機構失去基本架構，但皇城司卻能以相對完整的建制，在臨安重打鼓另開張。加之南宋初年，宋金交戰頻繁，皇城司啟動了刺探敵方情報的重要職能，活躍在當時的宋金戰爭中。
紹興年間，特別是秦檜當權後，皇城司逐漸淪為其控制輿論、迫害異己的政治工具。以致做出硬性規定：“若十日不探到事即決杖到事”……“故多捃摭細碎；事無鉅細悉以奏”，而導致“往往有緣飛語受禍者”
一時間，整個南宋社會處於“覘夫察隸遍滿京邑，報逮紛紜，填滿牢狴”的高壓統治下，“都人惴傈，不敢偶語，兢兢朝夕，莫能自保”，“而相顧以目者，殆十年”。其權勢之囂張，一度敢向當朝宰相叫板。
高宗朝以後，關於皇城司的記載開始逐漸減少。僅在孝宗、寧宗兩朝偶有其職權和人員變動的記錄。到宋理宗時期，整個國家要應對來自北方蒙古人的軍事壓力，大量的國家資源被轉化為軍事力量，投入戰場。南宋皇帝無暇，也無力再重啟這一特務機構，皇城司就此逐漸沒落，不復昔日權柄。最終隨著南宋王朝的覆滅，也一併埋葬在歷史的塵埃裡。
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