胡涵嚴
西南政法大學碩士研究生
要目
一、引言
二、歐盟反補貼規則變革的緣由
三、當前歐盟單邊補貼規則變更實踐
四、未來歐盟雙邊貿易協定反補貼規則的變革進路
五、未來歐盟在多邊反補貼規則的變革立場
六、中國對歐盟反補貼規則變更的應對
結語
2020年10月歐盟釋出《外國補貼白皮書》，與以往反補貼規則相比，不僅從實體上擴大反補貼規則範圍，而且在程式上審查更為嚴格。結合美日歐七份聯合宣告和歐盟近年在雙邊貿易協定中的反補貼規則變革實踐，在多邊貿易體制下，歐盟未來對反補貼規則的談判重點將集中主張於擴大禁止性補貼範圍、增強透明度義務、規範扭曲市場競爭行為等內容。中國在歐盟等發達國家已開展反補貼規則變革的情形下，可透過推動符合自身利益的國際反補貼規則立法程序、增加補貼行為透明度、提升公共採購領域開放程度等方式因應歐盟反補貼規則的變革。
一、引言
自2017年，美日歐聯合釋出七份宣告，共同對當前國際反補貼規則的滯後性表示不滿與擔憂。在宣告具體內容中，美日歐希望形成框架性意見，指導當前國際反補貼規則的變革方向。其中，歐盟於2020年6月釋出《關於對外國補貼建立公平競爭環境的白皮書》（以下簡稱《外國補貼白皮書》），率先在內部市場進行變革。該份檔案從內容上看，不僅從實質上擴大了反補貼規則的適用範圍，例如將“直接用於促進投資的補貼”“適用於公共採購領域的外國補貼”等納入調整範圍之內；同時，《外國補貼白皮書》在程式上還要求增強透明度和提高監管審查強度。因此，歐盟切實地踐行了美日歐聯合宣告所要求的對反補貼規則變革意願。國際社會上，《外國補貼白皮書》引發了各國對歐盟貿易保護主義的關注。我國歐盟商會於2020年9月向歐盟委員會提交反饋意見，認為白皮書所倡導的補貼規範對我國及廣泛非歐企業進入歐盟市場帶來了貿易壁壘，呼籲歐盟停止推進該立法程序。但歐盟無視我國商會建議，於同年10月釋出《外國補貼對歐盟單一市場的初始影響報告》（以下簡稱《初始影響報告》），公佈擬採取的規制形式，並擬於2021年開展相應行動。因此，本文基於歐盟最新出臺的《外國補貼白皮書》的內容，結合美日歐七份聯合宣告對反補貼規則變革的框架性建議以及歐盟在雙邊貿易協定中的反補貼規則，預測歐盟未來在多邊貿易談判中對反補貼規則的主張，同時探討中國因應變革後的歐盟反補貼規則。
二、歐盟反補貼規則變革的緣由
歐盟變革反補貼規則，提高反補貼規則強度的原因，既有各國在COVID-19期間，加強對各個產業的補貼，因此，進入歐盟境內的外國補貼驟然增加，影響歐盟市場的自由競爭；同時，歐盟變革反補貼規則也與國際反補貼規則和自身反補貼規則滯後性相關。歐盟認為，日益增加的外國補貼將會破壞歐盟自由競爭市場，因此，需要變革補貼規則以適應當前競爭環境，防止外國補貼扭曲歐盟內部市場。
國際反補貼規則滯後
多邊貿易體系下，自多哈回合，反補貼規則的變革已納入談判議題之中，但各成員至今依舊未達成有效的共識。在過去的25年間，不少成員對《補貼與反補貼協定》（以下簡稱ASCM）表示不滿，特別是美日歐等發達國家認為現有ASCM調整範圍過於狹窄，例如未將“間接性補貼”納入多邊反補貼規則約束的範圍之中，無法滿足當前國際經貿的發展，同時，各國透明度義務的履行也並不理想。鑑於WTO談判功能的停滯，發達國家開始尋求在多邊貿易體系之外變革國際反補貼規則。隨著七份美日歐三方聯合宣告的釋出，發達國家對國際反補貼規則的變革框架也逐漸浮出水面。“宣告”內容不僅擴大現階段國際反補貼規則適用範圍，而且要求WTO成員依照協定及時履行透明度、通知等程式性義務。
歐盟內部規則滯後
歐盟反補貼規則發生革新不僅是因為國際反補貼規則存在滯後性，而且歐盟內部也缺乏對新型補貼行為的反補貼規則，因此當前歐盟內部規則還無法對新型補貼行為作出有效調整。從歐盟內部規則上看，滯後性主要表現在投資規則、競爭法、反補貼規則以及公共採購法等方面。
1.《外國直接投資審查框架》的滯後性
歐盟委員會（以下簡稱歐委會）在2017年9月13日釋出《在保護核心利益下歡迎外國直接投資》的工作報告，基於外國向歐盟直接投資的相關資料，該報告對受到第三國財政支援或控制的投資者傾向於投資歐盟戰略部門的情形進行調查分析，並研究該投資情形對歐盟內部安全或歐盟內部公共秩序所帶來的影響。歐委會在報告中特別列舉出中國石化近年在歐盟境內對化工產業頻繁收購的事實。基於該事實，歐委會認為中國石化作為中國政府的國有企業，在中國政府的財政支援下，投資收購歐盟企業，目的在於學習先進技術和提高整體競爭力。從該工作報告中可以看出，歐委會已著手對外國直接投資進行限制，尤其是涉及歐盟及其成員國敏感領域的外國投資，而外國投資者的身份成為重點考量因素。
緊接著於2019年3月19日透過的《歐盟外國直接投資審查框架》，在可能影響歐盟或其成員國的安全與公共秩序時，歐委會需對由歐盟成員國之外的第三國投資者在歐盟成員國的投資進行監管。在該審查框架的第4條，列舉了歐盟或歐盟成員國對外國投資者在歐盟直接投資所進行安全審查的參考因素。它包括兩大部分，一類是外國直接投資的領域涉及歐盟或成員國安全事項或公共秩序，例如重要的基礎建設，重要的科技領域，敏感資訊以及媒體自由；另一類是外國投資者本身資質，例如外國投資者是否直接或間接受到第三國政府控制等。即使如此，《歐盟外國直接投資審查框架》保護的是歐盟及歐盟成員國國家安全和公共秩序，並沒有對外國投資行為可能造成歐盟單一市場的非公平競爭進行規制。雖然外國投資者是否受到第三國政府直接或間接控制成為考量的因素之一，但是外國投資者沒有受到第三國政府直接或間接控制，卻得到外國政府對外投資的財政支援的情形下，該法案就顯得蒼白無力。
2.歐盟競爭法的片面性
歐盟2004年出臺《歐盟合併條例》，該條例對經營者集中的判斷標準是該經營者集中行為是否為歐共體市場所相容。具體來看，就是某個具體的經營者集中，是否會潛在影響歐共體單一市場內其他經營者的競爭；或是否對中間或終端消費者利益造成損害，或對技術和經濟發展產生阻礙等。2012年的《歐盟執行條約》第101條和第102條同樣要求在歐盟境內的所有影響成員國之間貿易的協議，都不得阻止、限制或扭曲在國內市場的競爭。理論上，歐盟可以利用《歐盟合併條例》和《歐盟執行條約》作為對投資補貼行為的規制。因為投資補貼行為依舊是對歐盟單一市場中經營者公平競爭的一種負面影響。但是，一方面，《歐盟執行條約》第101條和第102條只是從原則上對影響單一市場競爭的合併行為進行規制，另一方面，只有“集中行為”產生負面影響，《歐盟合併條例》才可適用於合併行為。但由於“集中”行為的概念和其負面影響評價的抽象性，單憑投資補貼行為，歐盟或成員國的執法機構將難以判斷是否介入企業的合併行為。這對歐盟委員會及其成員國政府造成相當程度的困擾。基於此種背景和因素，歐委會認為專門針對投資行為的補貼需要特別規範，只要該行為符合相應的構成要件並且不存在例外因素，就可以對具有補貼的投資行為進行相應的制裁，以此彌補歐盟競爭法中無法針對該行為進行規制或無法有效及時制止該行為的弊端。
3.現行反補貼規則的滯後性
《歐盟執行條約》第107條對國家援助有具體規定。該條規定，成員國授予或以任何形式透過國家資源給予的援助，只要在成員國相互進行貿易之間出現扭曲競爭或有扭曲競爭的危險，都應當認為該種支援特定企業或特定貨物生產不與歐盟成員國市場相容。同時該條還列舉了一系列可以被認為與歐盟內部市場相容的國家援助補貼。雖然歐洲委員會在2015年制定《<歐盟運作條約>第108條實施細則》以及2016年釋出《關於<歐盟執行條約>第107條第（1）款所述國家援助概念的通告》等檔案作為國家援助規則的補充，但是本質上，從《歐盟執行條約》第107條規定上看，對國家援助授予的主體具有一定限制，即必須是歐盟成員國。這就造成非歐盟成員國的國家援助，即使符合《歐盟執行條約》第107條的適用條件，也無法適用該條及其後續法案。因此，國家援助法也無法對外國投資補貼造成的競爭扭曲進行相應的救濟。
與此類似，歐盟《反補貼條例》第1條雖然是針對非成員國補貼所進行的規制，但是規制範圍僅就受到外國補貼而製造、出口或運輸在歐盟市場中的貨物。該條例適用範圍沒有涉及投資領域以及公共採購領域所給予的外國補貼。因此歐委會認為，無法利用《反補貼條例》對扭曲歐盟單一市場的外國補貼投資行為或公共採購行為進行有效規制。
4.歐盟公共採購法案的限制性
《歐盟公共採購法》規制的主要內容是，在歐盟境內，公共機構締結的公共採購協議的程式以及該公共採購協議爭端解決的方式。該法對於採購方（contractingparty）締結公共採購協議的主體並沒有國籍的要求，因此歐盟成員國境內的企業或非歐盟成員國境內的企業，在歐盟境內締結公共採購協議都應當受到約束。採購方應當確保有效競爭的可能性，並且要求供應商(tender)能夠提交有效核對其符合締結合同的資訊。所謂“有效競爭”概念，該法並未給出明確定義。而“有效競爭”本身概念模糊。從文義解釋看，“有效競爭”應當是各個供應商就某個具體的公共採購合同，根據正常的市場規律進行出價，而沒有產生非正常性價格等不具有效率的出價。如果某個供應商因某個公共採購合同而獲得相應的補貼，因而獲得了相較於其他供應商某些經濟優勢，從短期看，該經濟優勢可能符合該公共採購合同中供應方最具經濟優勢的要求，但從長期來看，由於補貼而非自由競爭獲得的交易機會，最終會破壞該市場自由競爭的環境，導致該市場不具有有效的資源配置效率。雖然歐盟採購方能夠依據“有效競爭”的概念來規制為特定公共採購合同而給予的補貼，從而拒絕接受該補貼的供應方提出的出價，但是，一方面，由於“有效競爭”概念的模糊性，歐盟相關執法機構執法尺度具有不確定性，另一方面，採購方在某些情況下會犧牲長期競爭，接收具有補貼企業的出價，以至於未來在該成員國甚至在歐盟市場內，該種產業會陷入非自由競爭或資源無法得到有效配置的後果。因此，《歐盟公共採購法》在適用上，無法達到有效規制具有補貼行為的公共採購供應商的出價行為。
歐盟於2012年提交《關於就第三國貨物和服務進入歐盟政府採購內部市場以及歐盟貨物和服務進入第三國公共採購市場談判支援程式等問題制定規則的法規建議》的法案，但被擱置。之後於2016年重新啟動該法案的立法程式，歐盟委員會在原有的草案上進行了相應的修改。該法案主要目的是歐盟公共採購市場的開放程度與其他第三國公共採購市場的開放程度達到互惠性。當歐委會認定第三國公共採購市場採取或維持歧視或限制歐盟企業進入該國公共採購市場的措施時，歐委會也可以採取適當措施，其中就包括限制該國貨物或服務進入歐盟的公共採購市場。從理論上看，當第三國公共採購市場中的政府為公共採購合同給予當地企業一定的補貼，則會導致歐盟企業進入該國公共採購市場出現困難，因此歐盟也可以限制屬於該國的貨物或服務進入歐盟市場。但如果第三國對進入歐盟公共採購市場的企業給予補貼，然而第三國並未提供處於自身本國市場的企業補貼，因此該補貼行為沒有構成歐盟企業進入補貼行為國公共採購市場限制或歧視，反而該補貼行為限制歐盟企業進入歐盟內部公共採購市場，影響歐盟公共採購市場的競爭。在現有的法案框架下，並未對此種行為進行相應規制。因此，歐盟執法機構也無法根據該法案，就該種情況作出相應的措施。
COVID-19引發貿易危機
2020年新冠疫情在全球爆發，不僅威脅各國人民生命健康安全，同時也對各國經濟造成巨大影響，特別在進出口貿易方面，各國紛紛採取貿易限制措施，以避免境外疫情地區透過進出口貨物導致疫情輸入，對國際貿易產生了巨大的影響。根據世界貿易組織研究表明，新冠疫情將導致全球貿易下降9.2%，並且未來貿易是否能夠恢復到疫情之前水平還未知。為應對新冠疫情對本國貿易造成的影響，特別是進出口導致貿易量的下降，各國不同程度上都採取一定的補貼措施來緩解疫情帶來貿易危機，例如美國出臺“CARES”法案，斥資230億美元，約佔美國全國生產總值（GDP）11%，援助由於COVID-19疫情影響而遭受經濟危機的企業和個人；日本政府今年五月將佔總GDP21.1%的財政收入，用於支援包括經濟恢復等目標；同時歐盟自身也出臺臨時國家援助措施，以應對COVID-19對貿易造成衝擊。
隨著外國經濟刺激措施增多，歐盟對外國補貼扭曲歐盟內部市場的憂慮日益增加。因此，歐盟一方面聯合澳大利亞、加拿大、智利、日本、韓國、墨西哥、紐西蘭、挪威、新加坡和瑞士等國，在WTO體制內要求各成員方增強針對新冠疫情實施的經濟政策透明度，特別是那些貿易政策委員會所監管的措施。具體而言，歐盟呼籲各國在使用補貼過程中需要遵守透明度、合理補貼等義務，避免產生不合理的補貼對他國市場造成不利影響，同時歐盟倡議各國保證補貼政策具有臨時性，一旦危機解除，臨時性補貼都應被取消。另一方面，歐盟出臺《外國補貼白皮書》，以單邊方式應對當前國際社會普遍流行的經濟刺激政策對歐盟內部市場可能帶來的扭曲競爭等不利影響。
三、當前歐盟單邊補貼規則變更實踐
歐盟尋求補貼規則改革由來已久，國際層面，從七份美日歐三方協定以及歐盟向WTO提交的議案來看，歐盟不僅從實體上要求擴大反補貼規則適用範圍，而且在程式上針對透明度、審查機制等問題提出改革要求。同時，歐盟市場內部，也在積極推動補貼規則變革，如法國、德國和波蘭三國聯合提出“歐盟競爭政策現代化”方案，要求歐盟政府需要考量第三國補貼對收購的影響。在外部和內部積極推動下，歐盟最終於2020年6月釋出《外國補貼白皮書》，同年10月釋出《初始影響評估》報告。《外國補貼白皮書》核心內容主要包含三個模組，分別針對：一般補貼、直接用於促進投資的外國補貼以及與公共採購有關的外國補貼。
深化一般反補貼規則
就一般補貼而言，歐盟原有的反補貼規則大體是依照WTO體系下《補貼與反補貼協定》中的要求對補貼進行相應的規制。但是目前，歐盟反補貼規則已經趨向嚴格化，其中不僅增加了扭曲市場的補貼型別等新型實體規範，同時還包含補貼調查、監管機構、恢復措施等的新型程式性規範。例如，歐盟將反補貼規則的調查範圍擴充套件至直接用於促進收購的補貼以及在公共採購領域的補貼。與此同時，歐盟執法機構將全面調查補貼行為對歐盟社會和市場的整體影響，以確定該項補貼是否需要繼續調查。就調查程式而言，分為初步調查和深度調查。兩者最大的區別在於舉證責任，初步調查舉證責任在監管機構，而深度調查的舉證責任則在於相關利益方。在確認受到外國補貼的企業對歐盟市場存在不利影響後，監管機構可以採取恢復措施或者要求承諾等方式對外國補貼行為作出制裁。
制定與投資有關的反補貼規則
就投資領域的補貼而言，《外國補貼白皮書》將用於直接促進對歐盟企業收購的外國補貼納入補貼認定。歐盟對此種外國補貼行為的規制同樣分為實體和程式兩個方面。實體層面，主要涉及收購的定義、外國補貼構成促進對歐盟企業收購補貼的要件等。程式層面，則主要包括事前通知義務、調查程式等內容。值得注意的是，《外國補貼白皮書》中區分了直接用於收購的補貼與事實上用於收購的補貼兩種型別。前者被認為造成投資領域的不公平競爭，將產生扭曲歐盟市場的不利影響。後者則是在加強了收購方財政實力的基礎上，可能產生扭曲歐盟市場的不利影響，因此需要更多細節來評估是否實際上或潛在地扭曲了歐盟市場的公平競爭。雖然上述兩種型別的補貼基本上涵蓋了所有用於促進在歐盟進行併購的外國補貼，但是，由於語言的抽象性，特別是對事實上用於收購的補貼，在審查其內容的標準上存在模糊性，導致審查機構可能存在濫用該項措施的風險。在程式方面，事前通知義務既強化了對補貼透明度的要求，也對在歐盟實行收購的外國企業增加了收購成本。因此，一旦該《外國補貼白皮書》落地，在歐盟實行收購的外國企業的收購效率將大大降低。而歐盟執法機構也可能依據該規定濫用執法權以阻礙其他國家的企業進入歐盟市場，從而保護歐盟產業。
制定與公共採購有關的反補貼規則
《外國補貼白皮書》增設在歐盟市場產生扭曲競爭的補貼行為實施反補貼措施。在公共採購領域，透明度要求較以往更為嚴格。例如，《外國補貼白皮書》要求供應方提交更為全面的資訊資料，特別是披露供應方關於三年內收到相應財政補貼的情況，並且相關資訊將會公開。而歐盟執法機構甚至在供應方沒有提交以及提交錯誤資訊時，可以決定處以鉅額罰款，極端情況下還可能排除該企業於採購程式之外或終止正在履行的採購合同。一旦監管機構在審查中確認供應方一直在接受外國補貼，採購方可將該供應方排除在現有的政府採購程式之外。甚至在今後的採購程式，採購方也將排除該企業，最長期限為3年。雖然《外國補貼白皮書》給予了被認定受補貼企業提出異議的權利，但是無疑將阻礙外國企業進入歐盟公共採購市場。
四、未來歐盟雙邊貿易協定反補貼規則的變革進路
歐盟現階段已經締結超過100個雙邊貿易協定。歐盟將雙邊貿易協定作為推行自身貿易政策的工具，其中包括反補貼規則。而在這超過100個雙邊貿易協定中，歐盟並未一成不變的設計同樣的文字，而是根據締約方的經濟、貿易、政治等情形，分等級地推行自身的貿易政策。一般而言，大體可以分為三種貿易伙伴，分別是歐盟潛在成員國、發達國家以及發展中國家。歐盟與潛在成員國之間反補貼規則最為嚴格，其次為發達國家，最後是發展中國家。值得注意的是，即使是歐盟與發展中國家締結的FTA，反補貼規則依舊有超WTO的條款。所以，有學者認為歐盟在貿易協定中加入《國家援助法》等反補貼規則內容，表明歐盟透過雙邊貿易協定在推行自身的反補貼規則。因此，在歐盟本次制定的外國補貼規則以及初始影響報告的基礎上，未來歐盟極有可能在雙邊貿易協定中推行自身的反補貼規則。下面本文將分別從歐盟與潛在成員國、發達國家以及發展中國家三個視角，討論歐盟反補貼規則推行的內容、範圍和程度。
歐盟針對其潛在成員國的反補貼規則
歐盟潛在成員國包括東歐和某些地中海國家。這些國家與歐盟現有成員國毗鄰，受到歐洲經濟、政治、文化等因素影響較深。歐盟為擴大在歐洲和世界的影響力，自1999年啟動擴大成員國的計劃，既與潛在成員國締結具有法律拘束力的《穩定與互助協定》（以下簡稱SAA），同時每年釋出潛在成員國的評估報告。該報告對潛在成員國加入歐盟具有指導和建議作用。在歐盟與各潛在成員國締結的《穩定與互助協定》中，植入了大量歐盟規則。其中包括歐盟的反補貼規則。例如在歐盟與阿爾巴尼亞之間的《穩定與互助協定》中，歐盟納入《歐盟執行條約》第107條中規制國家援助的規則，禁止任何扭曲或危及扭曲阿爾巴尼亞與歐盟之間貿易的國家援助。在程式方面，歐盟要求阿爾巴尼亞建立獨立公共機構來審查該類國家援助行為，並且公共競爭的標準應當與歐盟標準相一致。同時，為提高補貼行為透明度，歐盟要求阿爾巴尼亞制定一份全面的援助清單，用以保證在該協定生效後，能夠將清單中的援助行為與歐盟標準相符合。上述條款證明歐盟不僅是在擴大貿易自由，而且是促成潛在成員國的法律體系與歐盟法律體系相對接，保持與歐盟法律體系的一致性。
在每年釋出的報告中，歐盟將評估潛在成員國現行法律體制與歐盟法律體制之間的差距，以及協定的履行程度。而在評估當中重要一項就是歐盟需要對與其締結SAA的國家在國家援助法律機制方面是否符合《穩定與互助協定》的要求作出評估，同時對部分未能符合SAA和歐盟法律體系的規則提出建議，例如在2020年阿爾巴尼亞的評估報告中，歐盟認為，在設定獨立審查國家援助機構方面，阿爾巴尼亞沒有達到條約義務水平，因此建議阿爾巴尼亞需要加強審查國家援助機構的行政能力，並在確保監管機構的其獨立性和提高執法能力。由於歐盟是與潛在成員國之間締結協定，因此協定中的反補貼規則與歐盟自身反補貼規則相似程度最高，甚至以歐盟的標準或直接以歐盟本身的條約規則作為參照來要求締約國遵循歐盟反補貼規則的要求。因此，在歐盟最新發布白皮書後，可以預見，無論是反補貼規則適用範圍的擴大，還是透明度義務的提高，歐盟都將針對潛在成員國的反補貼規則作出適當調整，用以保持潛在成員國與歐盟法律體制一致性的特徵。
歐盟針對發達國家的反補貼規則
歐盟與發達國家之間的反補貼規則近年一直保持在較高水平。歐盟與發達國家在重申遵行現行WTO反補貼規則的基礎上，一直在對反補貼規則作出變革嘗試，尤其是在擴大反補貼規則的適用範圍、增強透明度義務以及將補貼納入競爭政策的規制等方面，並且歐盟與部分發達國家之間已於上述內容達成相應的雙邊協定。而近期歐盟《外國補貼白皮書》形成針對外國補貼的框架，也正是在歐盟與其他發達國家之間締結自由貿易協定（FTA）的基礎上，進一步提升現有的反補貼規則的要求，該框架中的內容有望體現在未來歐盟與其他發達國家之間締結的FTA中。
1.擴大反補貼規則的適用範圍
歐盟與其他發達國家之間締結的FTA，不僅涵蓋WTO所有反補貼規則適用範圍，同時也增加了針對漁業補貼，甚至將服務領域也納入反補貼規範之中。例如在《歐盟-加拿大綜合經濟與貿易協定》（以下簡稱CETA）第7.4條，由於一方適用漁業補貼而造成另一方負面影響或可能造成負面影響，受不利影響的締約方可以要求與提供補貼的一方進行協商，而提供補貼的一方應當儘量減少或消除該補貼對另一方所造成的負面影響。在《歐盟-韓國自由貿易協定》（以下簡稱歐盟-韓國FTA）以及《歐盟-新加坡自由貿易協定》（以下簡稱歐盟-新加坡FTA）當中，締約方都承諾盡力對涉及服務領域的補貼進行規制，並且要求在多邊規則的基礎上加以推進，同時應一方要求交換有關資訊。《歐盟-日本經濟夥伴關係協定》（以下簡稱歐盟-日本FTA）雖然沒有明確指明擴大反補貼規則的範圍至服務領域，但是要求締約雙方在涉及服務領域的補貼需要通知另一方，並且窮盡式列舉出需要通知的具體服務行業。擴大反補貼規則的適用範圍，已經成為歐盟與發達國家之間締結FTA的一種趨勢，特別是在服務領域的反補貼規則已經開始形成。外國企業利用收購的方式進入歐盟市場，與服務領域商業存在的模式尤其接近。因此，歐盟《外國補貼白皮書》框架下的新型補貼型別，對未來歐盟與發達國家之間締結的FTA當中的補貼與反補貼規則型別將會產生重要影響。
2.增強透明度義務
根據WTO最新補貼與反補貼會議，WTO秘書長提出各國補貼的通知率依然保持在低水平。根據資料顯示，儘管已經超出一年時間，但還有83個成員國未完成2019年的通知義務。而有68個成員國未能完成2017年的通知義務，以及58個成員國未能完成2015年的通知義務。可以看出，補貼的透明度義務在WTO貿易體系下並未得到WTO成員國很好地遵守。因此，歐盟不僅在WTO會議上多次強調透明度義務的遵守，同時在與發達國家締結雙邊協定中，透明度義務較之於多邊貿易體系，履行更為嚴格。這主要體現在締約國對補貼通知資訊量的增加和更加具體的通知方式等。例如在歐盟-韓國FTA中，兩國都要求確保補貼的透明度義務得以遵守，並且要求每年向另一締約方報告自身補貼總額、型別以及部門補貼分佈，同時在另一方要求下，補貼方還需要制定補貼計劃表和特殊補貼個案資訊。在通知方式上，締約雙方可以在每年12月31日之前，向另一方提供具體資訊，或者在網站上公開發布相應資訊。而在歐盟-新加坡FTA中，需要釋出補貼報告的內容已經涵蓋了服務領域。類似規定在歐盟-日本FTA、歐盟-新加坡FTA以及CETA當中都有體現。由此可見，歐盟《外國補貼白皮書》採取增加通知的資訊總量以及提前通知等方式，增強外國補貼透明度義務。
3.利用競爭政策規制補貼
競爭政策與反補貼規則有著相似的目標，即消除和減少已經造成扭曲貿易或可能造成貿易扭曲的行為。在國家補貼中，受補貼的企業很有可能因為補貼而獲得競爭優勢，由此為自由市場帶來不公平貿易競爭。因此，競爭政策也成為當前歐盟規制補貼的一種手段。而在大部分歐盟與發達國家締結的FTA中，雙方也承諾“適用競爭法或其他方式，盡力救濟和消除由於補貼行為造成市場競爭扭曲的情形”。儘管該條款不具有強制約束力，但卻表明，未來歐盟締結的FTA中將要求國家補貼行為可以受到競爭法的規制，甚至在歐盟-韓國FTA中，補貼已經作為競爭政策下的一節予以規定。而在本次歐盟《外國補貼白皮書》中所涉及針對外國直接收購的補貼和公共採購領域的外國補貼，對其扭曲市場的行為與用競爭政策規制國家補貼的目標具有一致性。因此，未來歐盟很有可能在補貼規則中，在保護市場競爭利益的需求下，增設與競爭扭曲有關的反補貼規則。
歐盟針對發展中國家的反補貼規則
有學者認為，歐盟-韓國FTA是歐盟雙邊貿易協定中具有重要意義的貿易協定。因為它成為歐盟之後雙邊貿易協定的模板，由此開啟對補貼更為嚴格的規制以及利用該貿易協定說服其他國家接受更為嚴格的補貼規則。與歐盟-韓國FTA和歐盟-新加坡FTA等類似，《歐盟與越南自由貿易協定》（歐盟-越南FTA）中，雖然越南是發展中國家，在具體補貼目標、透明度方面、補貼的爭端解決方面設定了一定程度上的靈活度，但是在協定中依舊存在超WTO的反補貼規則，尤其是利用競爭政策規制國家補貼等條款。
1.規則設定具有靈活性
在靈活性的設定方面，歐盟分別從列舉允許授予補貼的具體政策目標、透明度義務設定過渡期以及採取協商方式解決補貼行為的爭端等給予發展中國家靈活度。例如在歐盟-越南FTA中，具體列舉5類允許公共政策進行的補貼，無論這些補貼是否對競爭或貿易產生影響，締約國都可以採取的補貼行為。而在透明度義務方面，首先通報的時間是每四年一次，與歐盟-韓國FTA等發達國家之間每一年通報的義務來看有所減少；其次歐盟-越南FTA中設定通報過渡期，如首次通報時間是FTA生效之後不超過四年；最後在通報內容也沒有作出具體要求。在解決補貼引起的爭端方面，採取協商的方式來解決，而不使用協議項下的爭端解決機制來處理具有爭議的補貼，因此更具有靈活性和調整性。與發達國家締結的FTA不同，歐盟與發展中國家締結的FTA會考量到發展中國家由於法治、社會和經濟等差異，給予發展中國家一定的靈活度，但是有限的靈活度並不能代表歐盟未來與發展中國家締結FTA時要求不補充超WTO的補貼規則，特別是利用競爭政策來規制國家補貼。
2.利用競爭政策規制國家補貼
和歐盟與發達國家之間締結的FTA類似，歐盟與發展中國家締結的FTA已經朝向超WTO規則的方向邁進。在反補貼規則方面，歐盟與發展中國家締結的FTA已將反補貼納入競爭政策中考量。例如在歐盟-越南FTA將補貼作為“競爭政策”當中的一節，同時要求國家補貼不得產生對競爭和貿易不利的影響。在歐盟-越南FTA中，雖然沒有明確反補貼規則可以適用於投資領域，但是在未來可能制定投資收購領域具有約束力的反補貼規則。例如針對具有爭議的補貼行為進行磋商時，補貼行為產生對投資以及貿易的不利影響應當盡最大努力予以消除或減少。該條暗地裡為未來歐盟擴大反補貼規則的適用範圍埋下伏筆。可見，歐盟將國家補貼納入競爭政策，更為有效地規制國家補貼行為，不需要WTO類似的構成損害、損害與補貼行為有因果關係等要素，更為簡便對補貼行為作出判定。
五、未來歐盟在多邊反補貼規則的變革立場
雖然多哈回合談判進展緩慢，但WTO各個成員方依舊在積極尋求反補貼規則達成新的共識。在年貿易委員會主席案文中，各成員方對漁業補貼和透明度義務表達出強烈興趣，但是對水平補貼和反補貼措施各方還未就實質問題達成共識，需要繼續進行談判。與此同時，美日歐三方在第11屆部長級會議上發表聯合宣告，宣稱三方將加強和承諾確保全球貿易競爭公平，對扭曲市場的補貼和國有企業造成的不公平競爭行為表達了擔憂。自2017年，美日歐三方共同釋出的七份聯合宣告，無一例外地強調了現有多邊反補貼規則無法對新型扭曲市場的補貼行為進行有效規制。在2020年1月發表的聯合宣告中，提出了現階段WTO多邊補貼規則出現的問題，同時提出了相應的方案，主要涉及提高透明度義務、將扭曲市場的補貼納入損害的範圍之內、擴大禁止性補貼的範圍等方面。尤其在WTO中，由於中國《入世議定書》第15條所設定的“非市場經濟國家”的設定到期，歐盟等發達國家對中國補貼行為表達擔憂。為此，歐盟希望透過引進“市場扭曲”的概念來保護歐盟境內產業不受中國產品的衝擊。歐盟在2017年12月公佈的2017/2321號條例率先在反傾銷調查過程中“引入市場扭曲”作為判斷傾銷的新方法。在2020年釋出的《外國補貼白皮書》以及《初始影響報告》也是將“扭曲市場競爭”作為判斷外國補貼產生對歐盟境內企業損害的重要因素之一。2021年歐盟最新發布《開放、可持續和堅定自信的貿易政策》中，歐盟將擴大反補貼規則的適用範圍，例如在投資融資領域，並且將運用法律工具，解決外國補貼對歐盟內部市場造成的扭曲。可以預見，未來多邊反補貼規則當中“市場扭曲”將作為判斷補貼損害的重要因素。而美日歐在WTO之中發表的聯合宣告也為多邊體制下補貼規則的改革提出了大體的框架路線圖，但是否能為WTO各成員方接受仍將拭目以待。
根據歐盟在2018年向WTO提交的《WTO現代化法案》和美日歐三方共同釋出的七份聯合宣告，共同表達了對補貼規則改革的意向。與此同時，歐盟內部也在不斷強調希望對國際多邊補貼規則予以改革。綜合起來，歐盟在對當前多邊補貼規則變革方案中，主要有以下三個主張：1.擴大禁止性補貼的範圍；2.增強透明度義務；3.新增“扭曲市場競爭”作為認定損害的因素。
擴大禁止性補貼的範圍
WTO體系下禁止性補貼範圍主要是出口補貼以及進口替代補貼。在美日歐釋出的第七份聯合宣告中，將禁止性補貼的範圍擴大至金融領域，例如政府對企業的無限期擔保；在無可行性重組計劃下，向破產或陷入困境的企業提供補貼；為無法獲得商業投資和長期融資的產能過剩企業提供補貼；直接免除債務等。一旦WTO各成員方接受聯合宣告中對擴大禁止性補貼規則的範圍，那麼其他WTO成員方將免除根據可訴性補貼所要求的舉證損害以及損害與補貼行為之間具有因果關係，直接認定該項補貼行為違反《補貼與反補貼協定》。由於我國金融領域普遍具有國有屬性，而重要的產業通常也是由國有企業所主導。因此，一旦WTO接受聯合宣告中擴大上述禁止性補貼行為，未來其他成員國可能將對我國某些重要產能部門採取新的反補貼調查。
增強國際反補貼規則的透明度義務
鑑於透明度義務在WTO中履行情況不佳，歐盟在多個場合發表報告、提案等要求各成員方履行WTO項下的補貼的透明度義務，同時要求增強履行透明度義務的強制性，對未能及時履行透明度義務的成員方給予相應懲罰。例如未能履行通報的補貼行為將會被推定為專向性補貼，甚至被推定為造成嚴重損害的補貼，但此種補貼是可被反駁的補貼。或者將其他成員國反通報的補貼作為禁止性補貼，除非補貼行為國能夠在規定時間內提交相應的書面材料。補貼透明度義務的增強為各成員方履行《補貼與反補貼協定》提供了必要的基礎，防止一成員進行隱蔽的補貼行為而導致另一成員方無法得到有效救濟。但同時也為發展中國家增加了履行負擔。為此，歐盟提議增加補貼通報激勵機制，為發展中國家和最不發達國家提供必要的幫助，以使其履行補貼透明度義務，並將某些成員方的良好通報行為在會議、報告以及貿易政策委員會中展示和讚揚。這將促使各成員方履行透明度義務，加強補貼透明度和國際貿易的公平性。
新增“扭曲市場競爭”作為認定損害的因素
公平競爭是市場經濟的本質特徵。當前由於單邊主義的盛行，非歧視原則在全球貿易中受到巨大挑戰。又因為中國《入世議定書》第15條於2016年失效後，歐盟擔心在缺少“非市場經濟”要求下，未來中國進口產品對歐盟自身產業產生巨大較大損害，尤其忌憚國有企業因公優勢下，造成對歐盟境內市場的衝擊。因此，歐盟無論在《WTO現代化法案》還是在當前美日歐七份聯合宣告，一致表達出國有企業和國際補貼規則無法對現階段因為政府補貼造成的扭曲市場行為採取有效救濟手段。因此，將扭曲競爭行為，特別是涉及國有企業的政府補貼行為納入《補貼與反補貼協定》範圍之中，就成為歐盟當前對國際補貼規則變革的主要目標之一。歐盟認為，在現行《補貼與反補貼協定》第6.3條損害認定上，無法將補貼造成的扭曲市場因素納入考量之中。因此，歐盟認為因新型補貼造成的市場扭曲的影響無法得到有效救濟。而在《外國補貼白皮書》中，歐盟針對外國補貼始終強調外國補貼行為對歐盟市場造成扭曲競爭的不利損害應當得到規制。歐盟將國際反補貼規則對損害的認定因素增添了“扭曲市場”因素。這體現了歐盟競爭政策和貿易政策將趨於融合，相互吸收。
六、中國對歐盟反補貼規則變更的應對
隨著歐盟《外國補貼白皮書》和《初始影響意見》的出臺，歐盟加強與美日歐三方協定要求對補貼規則作出變革的宣告內容，未來極有可能將自身變革後的補貼規則推向雙邊貿易協定和多邊貿易協定。雖然在多哈回合後，各成員方對變革WTO《補貼與反補貼規則》已經很難達成一致性，但是可以利用“開放性諸邊協定”與“封閉性諸邊協定”先從諸邊協定成員內部改革，之後推向外部各成員，從而實現反補貼規則在競爭領域的非歧視作用。因此，在歐盟不斷強調國際貿易競爭公平的背景下，無論是雙邊還是多邊規則，都有意圖地將競爭規則帶入貿易政策當中，擴大反補貼規則的適用範圍，對未來WTO改革議題共識性方面具有重大影響和意義。因此，中國應當準備應對歐盟反補貼規則變更方案，一方面儘快適應國際社會對補貼規則日益嚴格的要求，另一方面結合自身國家利益，中國可參考歐盟反補貼規則變革實踐，在與歐盟達成共識的議題上，於多邊體制中提出聯合議案，提高自身在國際規則制定中的話語權。
推動國際反補貼規則立法程序
多邊體制下，反補貼規則的改革一直成為各成員方關心的焦點議題。早在多哈回合談判，補貼改革目標就在於對《補貼與反補貼協定》予以澄清和提高其基礎性概念、原則，並將發展中國家和最不發達國家的需要納入考量範圍之中。至今，主要談判方中國、美國、歐盟、加拿大、巴西等已向WTO提交多份檔案。歐美等發達國家提交檔案當中，均要求ASCM中擴大反補貼規則的適用範圍，將“間接性補貼”和“隱蔽性補貼”納入規制範圍之中。同時，為擴大影響力，美歐日三方自2017年共同釋出七份聯合宣告，呼籲國際社會改革反補貼規則，併為變革提供規則框架。近年，中國在WTO等多邊體制中，也針對反補貼規則提出了中方意見，但主要是從程式方面，如要求增強透明度和補貼行為程式正當等，保障規則適用的可預測性和明確性，至今還未涉及反補貼規則範圍的擴大內容。因此，可嘗試將自身國家利益與歐盟《外國補貼白皮書》以及《初始影響報告》等內容相結合，在多邊框架下，與共識成員共同推動補貼規則實體內容改革的提案。例如1.如果投資或公共採購敏感領域是金融、國防、高新技術等涉及國家安全的產業，我國可以要求敏感領域接收外國補貼的企業不得進入該市場而本國受到補貼的企業可以進入該市場或接受報價，以保障國家安全和產業安全。2.設定透明度義務的過渡期條款，保障政府有充足時間去除不符合協定的補貼，履行透明度義務等。
增強國際反補貼規則的強制性
由於WTO上訴機制已經停擺，並且加入《多方臨時上訴仲裁安排》（以下簡稱“MIPA”）成員方有限，在此背景下，一旦存在某非MIPA成員方不履行ASCM涉及反補貼的規則，同時堅持在WTO進行上訴，那麼在WTO上訴機制未能恢復之前，此項爭議將無法得到判決，從而難以得到有效救濟。因此，可採取以下措施來解決國際補貼規則適用的強制性。1.倡議WTO成員方加入MIPA協定。即使上訴機制短時間內無法恢復，但是根據MIPA協定可以成立相應的臨時上訴仲裁機構來作出具有法律拘束力的裁決，保障國際補貼規則適用的強制性。2.利用WTO補貼與反補貼措施委員會，督促各成員方履行透明度義務，並要求改革現行透明度義務，要求未履行透明度義務的成員方應當受到制裁，例如未履行通知義務的補貼行為被推定為專向性補貼等。3.在針對未參加MIPA協定的成員方，上訴機構又停擺，但敗訴方依舊上訴情況下，國內可推動制定強制履行法，以制裁由於上訴機構停擺而無法在多邊規則下制裁違反補貼規則的行為，使我國利益得以及時救濟。
提升公共採購領域的開放度
根據中國政府採購法等相關法規，我國公共採購領域實行“國內產品”優先政策。在國際貿易中，公共採購領域往往遵行互惠原則，現階段中國還未與歐盟締結有關公共採購領域協定，這將導致中國企業進入歐盟公共採購領域市場可能遭受歧視性待遇。因此，提升國內公共採購市場的開放程度有助於消除歐盟對中國企業的市場準入壁壘。採取的措施有：1.在符合本國利益的出價下儘快加入WTO政府採購協定，幫助我國企業擴大海外公共採購市場；2.在提升雙邊協定模板框架，植入公共採購章節，以避免中國企業在他國公共採購市場遭受歧視性待遇；3.以負面清單方式開放中國公共採購領域，增強我國公共採購領域的開放程度，儘可能保證與他國同水平的開放程度；4.財政部門設定公平貿易審查機制，制裁扭曲公共採購市場的競爭行為，保障我國公共採購領域的自由競爭和市場化要求等。
結語
國際補貼規則改革在近年已開始加速，以美日歐為主導的發達國家開始著手製定具體的補貼規則，無論在雙邊貿易協定還是多邊談判議題中，擴大受規制的補貼行為範圍已經成為趨勢，尤其是針對扭曲市場的補貼行為，以及強調對補貼行為透明度義務的遵守。歐盟2020年6月出臺的《外國補貼白皮書》以及歐盟已締結或正在談判的雙邊或區域協定中都在推動國際反補貼規則立法程序，我國應當預警美日歐等發達國家反補貼變革實踐，並採取措施應對未來國際補貼與反補貼規則，避免損害我國國家利益。
