迴避制度在我國曆史上早已有之,西漢時規定宗室迴避都城附近的河南、河內、河東三郡,即“宗室不宜典三河”。唐朝規定不許任“本貫州縣官及本貫鄰縣官。”明朝洪武間定南北更調之制,其後官制漸定,自學官外,不得官本省,亦不限南北也。清代迴避制度規定得更全面,更具體,在歷代迴避制度的基礎上又有新的發展。
清代迴避制度在官員銓選中全面具體地執行。其內容除本籍迴避外,又有親屬迴避、同族迴避、師生迴避、揀選人員迴避。
1.親屬迴避
親屬迴避,包括直系親屬、同族親屬和外姻親屬迴避,其具體規定是逐漸完善的。康熙三年題準京官迴避的範圍惟親屬迴避,規定滿漢“在京各部院尚書、侍郎以下,筆帖式以上嫡親祖孫父子伯叔兄弟,若在同衙門令官小者回避”,另補其他衙門相當之缺。此外,宗族親屬概不迴避。十年議準誰為迴避者,規定滿漢“京官同衙門補投同官,應迴避者,令後補者回避”。
漢人外官上司對下屬有刑名錢穀考覆糾參之責,清朝統治者顧忌親屬同衙門,或者為上下屬而互相瞻顧徇私,因此對外官迴避制度規定得更嚴,不僅直系親屬要回避,而且同族“不分遠近,系族中均令官小者回避。如康熙十六年七月,江寧巡撫慕天顏題,揚州知府佟國勳系新任準揚道副使佟康年之族侄,照例準其離任迴避,另行改補,所遺員缺聽部銓補能員。
2.本籍接壤迴避
本籍居官,親朋故舊多,礙於情面,輾轉囑託,難免有徇私袒順之弊。乾隆四十二年諭曰:“本籍居官非但政體有關,且筮仕之初,公然習為欺偽,其於世道人心所繫匪淺。因此,從清初就規定有本籍接壤迴避的制度。
本籍接壤迴避,其含義之一就是職司衙門所管轄地方的人,不準補授該衙門的官。如刑部、戶部各司,分別管理各省刑名錢糧,因此,順治十二年題準“在京戶部司官、刑部司官迴避各本省司分。”戶部福建司兼管直隸八府錢糧,因此,直隸省人不準補授戶部福建司之官。京師五城兵馬司正副指揮、吏目等官,有管理地方之貴,康熙四十年議準“順天府人均令迴避”。雍正四年議定,漢軍人員(滿洲人關前投順的漢人),京官不補刑部司官,在外迴避順天、直隸各官;其直隸布政使、按察使以上等官,漢軍人員仍可補授。
本籍接壤迴避的另一含義就是官員不準在本籍和靠近本籍的地方做官。順治十二年題準,在外督撫以下,雜職以上,均各回避本省。教職系專用本省,只回避本府。康熙四十二年規定,州縣官要在距原籍五百里以外的地方做官。“候補候選知縣各官,其原籍在現出之缺五百里以內者,均行迴避。”雍正十三年議準,各省比知縣低的佐貳雜職,駐紮處所“在原籍五百里以內者亦令迴避。”
3.師生迴避
凊代銓選迴避制度中還有師生迴避項。師生迴避最早從雍正七年開始。這年議準,鄉會試考官取中之人,補授京外各官,因人數太多,不必迴避。而中試閱文之同考試官,鄉試會試合計不過數人,若取中之人為上司,如總督、巡撫、布政使、按察使及各道官員,而考官為其下屬,為防取中之人報考官的錄取之恩而徇私瞻顧,應“令官小者回避”。反之,若考官外任督撫司道,取中之人為下屬不必迴避,只需諮部或報督撫存案,以憑查。至知府、直隸州知州與所屬州縣經管刑名錢穀,考核盤查,如分屬師生,均令官小者回避。
師生迴避之例也是在乾隆朝逐漸嚴格的。乾隆五十三年議準,鄉會試考官同考官及受業師生為督撫司道等官均令官小者回避。在雍正朝受業師生為佐貳教職不迴避。但到乾隆五十五年議準,督撫司道等官,其從前取中之人在下屬“任佐貳官令其一體回邐”。嘉慶八年取消了師生迴避。規定:
“後鄉會主試等官,外取士子雖執師生之禮,京內外官員為受業師生,均毋庸迴避,以歸劃一。”
4.武職銓選迴避
武職官員迴避原則雖與文職官員樣,有同宗迴避、外姻親屬迴避和本籍接壤迴避,但具體規定和開始實行的時間與文職官員又有所不同。
武職官員迴避定例,分陸路與水師,陸路又分內地與邊疆、營員與屯墾,其迴避定例均有所不同。
清代武官於各省設提督,各重鎮設總兵,其下設副將、參將、遊擊、都司、守備、千總等。陸路選官原定各官均迴避本省。雍正十一年議準,陸路都司以上,於本籍五百里外員缺掣籤補用,守備於隔府別營員缺掣籤補用。乾隆五年奏準,陸路總兵迴避本省。九年議準,內地陸路各官“本省之人概不得題補本省之缺。”十二年議準,副將、參將無論水師、陸路均迴避本省。
邊疆及煙瘴之地如雲南、貴州、四川、廣西、陝西、甘肅等省,由於地廣人稀,交通阻塞,氣候惡劣,銓選迴避也較內地為寬。乾隆九年議準,內地陸路冬官本省之人概不得題補本省之缺。至邊疆、苗疆地方補官較為靈活。“地方既屬緊要,用人稍當變通,如遇員缺,令各該督撫提鎮,先盡籍隸他省之人揀選勝任者題補;如果無籍隸他省之人,照預保之例,陸路都司以上,於本籍五百里外,守備於隔府別營均準其題補。”
水師銓選迴避從清初就較陸路為寬,原定外海內河水師及河營各官,不拘本省之人,均準題補。雍正十一年議準,陸路都司以上,於本籍五百里外員缺補用,守備於隔府別營員缺補用,而水師各官不拘籍貫營分,遇有該員應升之官准其籤製補用。乾隆十二年議準,水師副將、參將均迴避本省。其後,曾一度規定水師副將毋庸迴避本省,但到乾隆二十五年,又重申乾隆十二年定例。四十五年議準,同省之上司下屬不得於現任內結親,如故違者,照違令律議處。
5.揀選迴避
揀選迴避,就是欽派赴選官員的大臣,如與被選人員有宗親、姻親,則欽派大臣迴避。這在清朝前期尚無此例。清朝中後期,吏治敗壞,欽派赴選官員的大臣也利用選官的機會將其至親揀選。為防此弊,嘉慶九年下諭實行揀選迴避。諭曰:“近日風聞有派出之大臣,即將本人至親挑入,揀選擬正。”為了避免揀選人員徇私舞弊,“著吏兵二部將揀選派出大員,其宗族姻親應如何迴避之處酌量限制”。遵旨議準,如應揀選人員與欽派大臣內有宗族和外姻親屬關係,揀選照京員之例,令官小者回避。