昆西研究所12月24日刊登Daniel Larison的文章,分析並反思華盛頓的真正信譽問題。指出,美國越來越傾向於出爾反爾,甚至在賭氣或政治權力變化的情況下撕毀協議。
美國已經不擅長做出持久的外交承諾。其他國家不難相信美國會使用武力和實施廣泛制裁的威脅,但是,要說服他們相信美國可以履行其在談判達成的協議中的承諾就難得多了。
我們的政府有一個真正的信譽問題,即我們的政府對取消制裁和做出其他讓步的承諾,變得很不可信。這使我們的談判者與其他國家政府進行討價還價以解決懸而未決的爭端的能力大大複雜化,因為美國越來越傾向於出爾反爾,或者一氣之下撕毀協議。
即使某些其他國家的政府與美國達成協議並遵守其條款,也不能保證美國不會在幾年後轉身尋求攻擊或廢止它們。2003年,利比亞政府結束了其國際賤民地位,以換取其結束核武器計劃和停止對恐怖主義的支援,但是,美國還是在2011年進行了干預,支援利比亞的政權更迭,並幫助摧毀了該政府。多年來,伊朗完全遵守核協議,可在特朗普背棄協議後,卻得到了美國嚴厲的經濟戰的回報。
伊朗在同意核協議後受到制裁的時間,比它因協議而享受制裁減免的時間更長。共和黨的鷹派人士已經承諾,伊朗與拜登政府和其他大國達成的任何協議都將被下屆政府撕毀。即使考慮到蠱惑人心的姿態和誇張的說法,伊朗政府也不得不假設這種情況會發生,並制定相應的計劃。
美國的外交也存在過度依賴軍事行動威脅的問題。在過去的幾個月裡,有大量的文章和信件敦促拜登政府使針對伊朗的軍事行動威脅更加"可信",似乎我們政府訴諸武力的意願在某種程度上受到嚴重質疑。例如,就在上週,華盛頓近東政策研究所(WINEP)釋出了一封由包括萊昂-帕內塔、米歇爾-弗洛諾伊和大衛-彼得雷烏斯在內的幾位知名前官員簽署的信件,敦促拜登"恢復伊朗對軍事攻擊的恐懼"。認為美國需要灌輸恐懼才能在會談中取得進展的想法。伊朗政府不需要被說服美國可能會攻擊他們。然而,恰恰相反,伊朗領導人需要可靠的保證,即美國能夠提供持久的制裁減免,因為沒有這種保證,他們就沒有動力放棄他們在過去幾年中建立起來的槓桿。
美國對制裁的過度使用,起到了束縛外交的作用,使總統很難利用制裁減免的提議來換取讓步。當一個目標國家在廣泛的問題上受到制裁時,它在任何一個問題上做出讓步的動機就會減少,因為只解除一些制裁的實際好處很有限。由於實施制裁在政治上很容易,而試圖解除制裁在政治上又很危險,因此承諾的救濟被額外的強制措施所掩蓋。
國會對制裁的熱衷,常常使總統們束手無策,使他們在處理目標國家的問題上幾乎沒有任何靈活性。即使總統可以放棄制裁,就像拜登在北溪2號事件中所做的那樣,來自鷹派的反擊也會造成政治上的損失,並且會以其他方式破壞美國的外交。特德-克魯茲對國務院提名人進行了離譜的、史無前例的全面擱置,在部門官員和大使的確認過程中造成了巨大的積壓,而所有這些都是為了抗議一個反對對盟國實施制裁的決定。
美國幾乎不再就條約進行談判,但它會因為最小的違約行為或違約嫌疑而將成功的軍控條約拋在一邊。特朗普讓美國退出《中程核力量條約》(INF)和《開放天空》,表面上是因為俄羅斯的違反行為,但廢除《中程核力量條約》讓俄羅斯脫身,讓他們可以部署更多被條約禁止的導彈。能夠在短時間內更密切地監測俄羅斯的部隊動向,表明如果美國的退出沒有有效地扼殺開放天空,美國本可以從開放天空中獲得的好處。
對方政府的完全遵守條約,卻並不能阻止美國退出條約。20年前,華盛頓以擴大導彈防禦的名義退出了《反彈道導彈條約》。這一決定在本世紀初加速了美俄關係的惡化,並最終導致了我們現在看到的破壞穩定的軍備競賽。如期發揮作用的軍備控制條約,今天的支援基礎明顯狹窄。雖然拜登讓它繼續存在並延長了五年,但是,新的削減戰略武器條約,同樣幾乎被允許崩潰,儘管俄羅斯在過去十年裡一直可核查地遵守其要求。當我們的一個主要政黨在意識形態上敵視軍備控制協議時,很難看到美國將如何能夠與俄羅斯或中國談判並批准未來的條約。
華盛頓的外交努力沒有取得更大成功的另一個原因是,我們的政治文化並不重視外交或負責執行外交的人。外交妥協往往被視為軟弱的同義詞,幾乎每一個與對手或準國家的重大外交舉措,都在開始之前就被譴責為綏靖主義。
鷹派攻擊即使是最微小的、必要的讓步,也是對國家安全的背叛。華盛頓黨派控制的蹺蹺板意味著,當另一黨上臺時,由一黨總統談判達成的協議,就很少能長期存在,而參議院能不批准新的條約,確保總統們不得不滿足於他們能得到的任何短期協議。
美國在軍事幹預和制裁方面,仍有令人窒息的兩黨外交政策共識,但當涉及到談判達成有利於各方的妥協時,通常會遇到痛苦的黨派和意識形態派別。這同樣適用於政治協議和條約。當許多政治領導人和決策者對外交本身的評價如此之低時,任何談判達成的協議,都不可能安全地免於被破壞。
華盛頓的政策制定者經常擔心美國如何核實其他國家政府的遵守情況,但目前更大的問題是,我們的政府無法被信任,無法在超過幾年的時間內做到它所說的事情。為什麼任何政府要冒政治風險,在與美國的談判中做出重大讓步,因為它幾乎可以保證在下一次總統選舉後其立場會發生變化?如果美國不能重新學習如何履行其外交承諾,美國的外交將繼續萎縮,損害國家利益和國際和平與安全。