中國在進入20世紀時，面臨被瓜分的危險。
尤其是兩個強鄰——沙皇俄國和在軍國主義道路上狂奔的日本，欺負中國到了無所顧忌的程度！
日、俄兩國兩國為爭奪中國東北，於1905年在中國領土上大開戰端，俄國元氣大傷，進而改變了兩國在遠東的力量對比。為確保在華既得利益，沙俄謀求對日妥協；日本雖在戰爭中崛起，但也無力將俄國勢力逐出遠東，也需要與俄緩和矛盾。1907年7月30日，兩國簽訂《日俄協議》，其秘密部分主要內容是將中國東北三省劃分為南滿和北滿，分屬日俄勢力範圍，雙方不在對方勢力範圍內謀取特權，亦不阻撓對方在各自的勢力範圍內尋求特權；俄國承認日本在朝鮮現存的政治關係，日本則承認俄國在中國外蒙古的“特殊利益”。日俄依據該約實際上瓜分了中國東北及外蒙古和朝鮮。俄國勢力收縮到了北滿，日本在南滿則進行狂熱擴張。
可是，中國國力衰微，無力與強敵抗衡。被視為政治上的中流砥柱的袁世凱，採取了兩個重大步驟，試圖以外交手腕化解危機，抵禦強鄰。
一是對地方制度實行重大改革，設立東北三省，廣開商埠，實行開放的方針，實際上是想利用列強之間的矛盾來防止日俄分佔內外蒙古和東三省。
二是提出了聯美製日的外交大戰略，以提高中國的國際地位，遏制日本步步緊逼的侵華步伐，改善中國的國際環境。
當時的日本已稱霸亞洲，還野心勃勃要稱霸全球，外交很是活躍。日、俄、英、法透過許多雙邊條約，結成為一個集團，日本支援英、法、俄對德國的包圍，以換取英、法、俄認可和支援日本對中國的侵略。
袁世凱經過對國際局勢的分析判斷，一方面透過與日本談判，試圖減緩日本侵華步伐；另一方面，提出了聯美製日戰略。
提出這一戰略，大體上是基於這樣的考慮：首先，因為聯德會引發日、俄、英、法的反彈，而美國則相對超脫；其次，美國是正在崛起的大國，其基於自身利益提出的門戶開放政策與清廷引入他國勢力以制日的政策相契合，尤其是美國的第二次門戶開放照會中提出了“保持中國領土和行政完整”的原則，對中國有利；美國還對瓜分到的24,440,778美元的庚子賠款進行核查，查明賠款數額大大超過美國在庚子事變中的軍費和民間的實際“損失”，決定多收的庚款從1909年起退還中國，讓清廷甚為感激。
袁世凱經與他的好友、東三省總督徐世昌和奉天巡撫唐紹儀密集磋商，作為實施聯美製日戰略的具體步驟，一是中美互派大使，二是運用鐵路建設和銀行貸款等經濟計劃，去吸引美國資本進入東北，用美國的政治勢力和經濟影響力去抵消日本對南滿、俄國對北滿的控制。為此，特派留美學生出身的唐紹儀赴美接洽，名義上是派他赴美致謝退還庚款事宜和赴日本、歐洲各國考察財政，實際上負有聯美製日的秘密使命。
慈禧太后和領班軍機大臣、總理外務部事務的奕劻意識到，中國要想在夾縫中求生存，避免日本的吞併、欺凌，聯美製日戰略是惟一正確的選擇，所以均表支援。
唐紹儀以感謝美國退回庚子賠款的名義，肩負秘密使命，前往美國。
唐紹儀在美國的秘密外交進展順利。
即將上任的美國總統塔夫脫的對華政策與前任西奧多·羅斯福不同，他認為前任“祈求日本發善心顧及美國在華利益的政策是錯誤的”，因此對發展對華關係比較積極，對唐紹儀提出的中美互派大使以提升兩國關係的建議欣然贊同。
唐紹儀遂將這個好訊息電報外務部，此時，慈禧太后去世剛剛二十多天。
袁世凱將中美互派大使問題提請朝廷討論決定。
這是聯美製日的關鍵一步，能夠爭取到美國同意，相當不易。
可是，攝政王載灃卻作出了出人意料的決定：電令赴美特使唐紹儀，中美互派大使一事“罷議”，並勒令唐紹儀馬上離開美國。
且不說聯美製日是維護作為一個弱國的國家利益的重大戰略，是慈禧太后上前做出的重大決斷；即使從外交禮儀上說，已提出並得到美方積極響應的互派大使一事“罷議”和突然中止借款談判，也是嚴重損害國家信譽的。
何以載灃竟然做出如此令人不可思議的決斷呢？
美國駐華公使曾就此向華盛頓報告說：“我得到可靠的訊息，袁的政敵對攝政王說，袁所執行的個人政策危害中國的利益，唐紹儀出使國外完全是為了他個人的利益。結果，攝政王命令唐應被立即召回……”
豈止召回外交使介，袁世凱尚未從震驚中緩過神了，罷黜他的聖旨就頒佈了！
這背後，是日本的陰謀！
最高領導人載灃被日本人所騙！
繼任外務部尚書梁敦彥對英國駐華公使朱爾典說，鑑於日本政府對滿族權貴的影響，日本與袁的倒臺有聯絡，日本不願看到一個強有力的中國。
美國國務院遠東司的《備忘錄》指出: 最近幾年，滿族親貴鐵良、那桐和醇親王載灃對像袁世凱這樣的漢族官員一直存有戒心，他們信任日本，希望獲得日本的支援，袁世凱的親信唐紹儀訪美就遭到他們的激烈反對，只是在慈禧太后的支援下唐才被任命為赴美特使。同時，日本方面對唐紹儀使團的使命十分敏感，他們意識到美國在中國尤其在滿洲利益的確立會妨礙日本的圖謀; 而挑選有前途的中國青年到美國留學，也對日本構成另一威脅。因此，日本便採取行動，破壞唐使團成功訪美。此外，日本還在中國皇帝和皇太后去世時努力向攝政王保證，日本將支援他主持清廷朝政。
清亡後，一些文人筆記著述中，也有日本政府參與罷袁密謀的說法。有說“載灃監國，受日人之利用而罷袁”；有說日本人對於中美兩國商議互派大使事心懷妒忌，“行反間計於攝政王之左右”，袁世凱因此“被逐於外”。
原來，日本得知袁世凱以夾縫求生、以夷制夷的思路，制定了聯美製日戰略，深感震驚和不安，立即投入到打破這個戰略的行動中。
大的方面看，美國確實是牽制日本的重要力量，這是日本所忌憚的；小的方面看，美國大選後新選出的總統塔夫脫，曾經訪問過中國，對中國態度友好，這更人日本感到緊張。得到唐紹儀訪美的訊息，日本如臨大敵，很快偵知唐的秘密使命是聯美製日。日本外交上立即採取反制措施。對美方面，迅疾作出重大讓步，在唐紹儀抵達美國的當日即簽署了《羅脫—高平協定》；對中國，不失時機地“行反間計於攝政王之左右”，極力煽動滿清親貴集團罷黜袁世凱，釜底抽薪，將聯美製日戰略扼殺在萌芽狀態。
日本人透過假情報發出訊號，不排除袁世凱，他們就不再驅逐革命黨首領孫中山，任憑他以東京為基地宣傳、策動“驅逐韃虜”的革命；又挑撥說袁世凱比孫中山更危險，他要以另外的方式顛覆滿族政權。
載灃大上其當，為了保政權，否決了袁世凱中美互派大使的提議幾天後，罷黜袁世凱的上諭就頒發了，隨即又勒令唐紹儀結束與美方任何接觸、談判，立即離開美國。
為國家殺出一條血路的聯美製日戰略，就此終止。一場外交大博弈，以中國失敗告終。
