行政區劃版圖是行政區域的空間表現形式，是政府施政管理與社會經濟活動的基本載體，具有牽一髮而動全身的敏感性。其中“飛地”問題是政區版圖中最特殊的一類，現在就講一講我國行政區域中的“飛地”問題，以及如何更好地調整處理分析。
一、“飛地”釋義及源流
“飛地”也稱“插花地”或“被包圍版圖”，是指某個行政區域在另一行政區域內擁有的小塊領地，與本土不相毗連。飛地作為一個地理區域，具有下列特徵。一是它同政區行政中心所在的本土一樣，是一個政區權屬不可分割的一部分，是地方行政權力空間投影的組成部分。二是飛地同本土在空間上具有不連續性，是一個獨立的地域單元。三是飛地同本土的聯絡，一定要經過其它行政區域境內。例如，地處北京、天津兩中央直轄市政區環圍之中的河北省廊坊市的香河縣、大廠回族自治縣、三河市，就是河北省在京、津兩市間的一塊飛地。
我國行政區域中“飛地”的出現，確切年代尚難定論，但其歷史則由來已久。《禮記·禮運》稱：“大夫有采以處其子孫”。“採”亦叫“采地”，即卿大夫所封食邑。《漢書·刑法志》雲“此卿大夫采地之大者也”，注，“採，官也；因官食地，故曰采地”。據此可知，早在西周，春秋時代，天子諸侯所屬的高階長官，在“莫非王土”的天子諸侯所領的版圖上，卿大夫的“采地”，可以視其為中央在地方政權都、鄙、鄉政區範圍內的“飛地”，可以說開我國行政區域中“飛地”之先河。從我國的郡、縣行政區劃誕生於春秋之際，到春秋後期各國把縣制逐漸推行到內地的史實作分析，郡、縣行政區劃的推行與實施，封建統治者的爭土霸界和畫地為牢，必然涉及到縣界郡界的犬牙交錯，於此產生插花飛地便有可能成為事實。嗣後，中國歷史上，三國時開始出現遙領、虛封的州、郡，以及東晉、南北朝之際的僑置郡縣，都在一定程度上延伸和拓展了“飛地”的構成。唐宋元明清，是我國封建社會中央集權爐火純青的時代，縣、鄉地方行政區劃的設定與管理更為完備，“插花飛地”沿襲相增，一直影響到中國歷史的近現代。例如，四川省甘孜藏族自治州的新龍縣，明代於此設立土司制度，由中央冊封土司分而治之；清朝年間，新龍被清王朝賞給西藏地方政府管理，成為四川境內的一塊“飛地”，長達46年之久。
當今，我國行政區域中的“飛地”，大多是歷史上遺留下來的。建國以來出現的一些“飛地”，有的是行政區域邊界調整的結果，有的是基於發揮資源和地緣優勢、建設區域性工礦中心而為之。
“飛地”這一特殊的行政、地理情狀，隨著社會的進步與發展，地方行政管理功能需要不斷提高的基本要求，其弊端日漸突出地顯現出來，諸如：在治安管理上容易成為落弱地域，在郵政通訊上導致郵碼、區號排序混亂，在經濟一體化上囿於行政隸屬不同而協調難度大，在發展市場經濟上“飛地”梗塞導致地方主義。所以，因地制宜、審時度勢地解決我國現行行政區域中的“飛地”問題勢在必行，確有必要，而且也是可行的。
二、全國“飛地”的現狀
“飛地”的空間表現形式，以其地望座標為標誌。如果說我國面積最大的十個飛地，那就必須區分省級飛地，還是地級或縣級飛地了。如果不論省級或地級飛地，那我國面積最大的五個飛地分別是:全國第一大飛地為青海省海西蒙古族藏族自治州 格爾木市唐古拉山鎮，面積 4.78萬平方公里，唐古拉山鎮被玉樹藏族自治州 給隔開成為了格爾木市的飛地，4.78萬平方千米。
全國第二大飛地是新疆維吾爾自治區昌吉回族自治州東四縣市（包括阜康市 、吉木薩爾縣、奇臺縣、木壘哈薩克自治縣)，飛地面積達到 4.7萬平方公里，由於原屬於昌吉州的米泉市合併到烏魯木齊市後，烏魯木齊市便把昌吉回族自治州分成了東西兩半，而昌吉回族自治州的州府昌吉市在西邊較小的那塊上。全國面積第三大飛地是甘肅省肅北蒙古族自治縣馬鬃山鎮，該飛地面積達到了 3.8萬平方公里，該鎮位於中蒙邊界，被 玉門市 、金塔縣、瓜州縣隔開成為了飛地。
全國面積第四大飛地是新疆維吾爾自治區阿克蘇市飛地，面積約8193平方公里，該飛地是由於新疆兵團第一師阿拉爾市建市後，阿克蘇市的南部塔克拉瑪干沙漠部分就被阿拉爾市分割開成為了飛地。全國面積第五大飛地是甘肅省肅南裕固族自治縣 皇城鎮 、明花鄉、馬蹄藏族鄉的南城子村，其中皇城鎮3972平方公里，明花鄉1704平方公里，這些飛地幾乎是荒漠或草原。迄今為止，我國行政區域中的飛地，以省、縣、市三個政區級別為載體，大致可分類歸納為以下8種類別。
(一)省級政區中的飛地
1.省級政區中的整縣“飛地”。如河北省地處北京、天津兩個直轄市環抱之中的香河縣、大廠回族自治縣、三河市（縣級），原本與河北省其他政區相連，1967年1月2日天津恢復為中央直轄市後，1973年7月將河北省的薊縣、寶坻、武清、靜海、寧河5縣劃歸天津市管轄，這一政區變更，使香、大、三3縣被支離出來，遂成為河北省“吊飛”在京、津夾合之中的整縣市“飛地”，其面積共1250平方公里（香河427平方公里、大廠170平方公里、三河643平方公里）。
2.省級政區中的零星“飛地”。如河南省淅川縣荊紫關鎮管轄的石槽溝村，處在湖北省鄖縣白浪鎮心腹地帶，該村長約1.5公里、寬0.5公里，獨處於湖北的會溝、寺溝和東溝、大峪溝包圍之中，距河南淅川縣荊紫關鎮12公里。這塊省際間的零星“飛地”上的主人，據地方史料記載，是歷史上為避戰亂而由河南內鄉賈溝南遷到此的村民。
又比如湖南地級懷化市有一塊貴州省的省級飛地，這是湖南省範圍最大的省級飛地。這塊飛地位於懷化市會同縣和靖州縣包圍著區域，屬於貴州省黔東南苗族侗族自治州天柱縣的一個鄉鎮——地湖鄉，被懷化市會同縣的廣坪鎮、地靈鄉和靖州縣的大堡子鎮、坳上鎮包圍著。
(二)縣級政區中的飛地
3.縣級政區中的整塊鄉（鎮）“飛地”。如甘肅省卓尼縣的新堡、洮硯、柏林三個鄉，插花在臨潭縣、岷縣、漳縣、渭源縣之間，與該縣主體呈東西遙望之勢。再如，湖北省宜昌市夷陵區管轄的艾家鎮，其與區域主體分離，獨處長江左岸，鎮域周邊為宜昌市紅花套鎮、宜昌市伍家崗區所環圍。造成這種狀況，因宜昌市擴大政區範圍，由宜昌市夷陵區域析置宜昌市轄的伍家崗區所致。
4.縣級政區中的片塊“飛地”。如貴州省水城縣，在其相鄰的威寧彝族苗族自治縣境內有一塊飛地，地圖上註記有“二塘”、“大灣”等聚落點。又如，陝西省永壽縣有一塊飛地鑲嵌在乾縣、扶風縣和麟遊縣3縣交匯之域，該飛地約佔全縣總面積(889平方公里)的1/7；這一飛地居於永壽縣治以南，其上以店頭鎮為最大集鎮，另有蘇家塬、莊河、樊家堡、儀井、樊家河、王家莊、徐家塬等居民聚落。
5.縣級政區中的零星“飛地”。如湖北省房縣有一面積很小的插花地，處於保康縣境的北部邊陲，在保康縣地圖上將這彈丸之地註明為“屬房縣”，居民點標記為“珠藏洞”。另外，縣級政區中跨省的零星飛地，也不乏其例。江西省武寧縣境北部有一居民點，地圖上標記為“港口”，其下用括號註記“（屬三源鄉）”，查對分縣地圖，三源鄉屬湖北省通山縣，“港口”其地乃湖北通山縣三源鄉在江西省武寧縣的一塊零星飛地。再如，江蘇省溧水區有一面積很小的飛地，插花在安徽省當塗縣東部邊境的石臼湖北岸，在1:450000的比例尺地圖上未標註地名，但註記有“屬江蘇省溧水區”字樣。
(三)市級政區中的飛地
6.市屬行政型的縣級區“飛地”。如河北省邯鄲市的峰峰礦區，是市轄的4個縣級區（邯山、叢臺、復興、峰峰礦）之一，面積353km，其與邯鄲市3個連片城區，中間隔著磁縣和原邯鄲縣(2016年9月30日，國務院同意撤銷邯鄲縣，原邯鄲縣下轄地區分別劃歸邯山區和叢臺區，邯鄲縣至此廢除)兩縣的地域，平面直線間距約30公里。
7.市屬地域型的片塊“飛地”。如新疆維吾爾自治區克拉瑪依市的“獨山子”片塊飛地，它的出現由行政區劃調整所致。其大略演變過程是：隨著石油開採業的發展，國家於1958年批准成立縣級的克拉瑪依市，市區範圍由獨山子、克拉瑪依、烏爾禾這一從南到北的帶形區域組成，本為地域相連的整體，後因奎屯市的成立（1975年9月從克拉瑪依市析置奎屯市行政建制），獨山子被“切斷”，整個市域被分離而形成一塊“飛地”。再如青海省格爾木市，由柴達木盆地中南部和唐古拉山地區兩塊互不相連的區域組成，面積廣達123460平方公里，柴達木盆地所在的地域版塊為行政中心和城區所在；而面積達5萬餘平方公里的唐古拉山地區域，西、南與西藏自治區毗鄰，北、東被玉樹藏族自治州相隔，是目前全國市級行政區域中面積最大、與政區母體距離最遠的“飛地”。
8.設區城市中的零星“飛地”。犬牙交錯的飛地之王--重慶市沙坪壩區東部的行政區劃，覃家崗街道的轄區被分為8塊，而且其最大的一塊內部又有3塊天星橋街道和新橋街道的飛地。石井坡街道轄區除了主體部分外，還有3塊飛地。山洞街道轄區分為4塊，而且被歌樂山街道包圍。新橋街道除了向北延伸一個狹長的突出部外，在西邊覃家崗街道內部還有兩塊飛地。天星橋街道除了向南有一個渾圓的凸出部，在西邊還有一個長條狀飛地。這類情況，在我國設區的市大多普遍存在。於此，不加羅列。
造成我國行政區域中的“飛地”現象，原因是多方面的。既有歷史形成而遺留下來的，也有當今因行政區劃調整而產生的；既有因政治因素佔主導而人為使之的，也有受經濟因素影響而為緣由的；既有因客觀發展受制約而不得不為之的，也有因傳統頑疾所致而畫地為牢的；既有宏觀上循一般規律所形成的，也有微觀上囿於民族宗教等特殊因由所派生的。凡此種種，在一定階段、一定時空，或利弊並存，或弊大於利，不可一既而論。早在20世紀40年代，我國著名地理學家胡煥庸先生在《縮小省區草案》所擬的六項主張中，就提出“舊日省界犬牙交錯之處甚多，凡插花飛地之類，自當一律免除”的見解。於今而論，從有利社會經濟發展，有利加強政權建設，有利提高和完善我國行政區劃管理水準的大政而言，儘量減少行政區域中的插花飛地問題，應當提上議事日程。
三、調整對策之管見
鑑於我國地方行政區域中的“飛地”表現為跨省、跨縣（市）兩大類，而這當中又主要涉及縣、鄉（鎮）、村三種類別的現實狀況，如何調整處理，提出如下管見。
(一)總體思路構想。必須確立強化行政區域的一體性，調整與處理要因地制宜，先易後難，確屬特殊情況者特殊對待，解決現行行政區域中多而雜的“飛地”問題，促進政權建設與市場經濟彼此協調發展。
(二)調整處理的基本原則。應遵循以下四點：一是要堅持有效管理，利於行政管轄的原則；二是要堅持立足長遠，符合經濟流向的原則；三是要堅持照顧歷史，維護民族團結的原則；四是要堅持先易後難，統籌規劃與分步實施結合的原則。在具體實施中，要體現顧全大局，妥善調整，力求合理，規範運作；應該講團結，講風格，要走出“畫地為牢”、“寸土不讓”的誤區。調整處理“飛地”要有利於政治穩定、經濟發展、民族團結、資源開發。
(三)按類別實施調整
1.跨省際的整縣“飛地”，可以將其成建制地劃隸到與之毗鄰（或所在）的省（自治區、直轄市）。
2.縣屬的“飛地”鄉鎮，可將其劃屬到飛地所在縣（市）的政區範疇，成為“飛地”所在縣（市）領屬的鄉鎮。
3.省際、縣際的零星“飛地”，可似同如前所述(2)的調整辦法予以處理。
4.一省範圍之內的縣級政區中相互有“飛地”交叉的，可以採取“置換”的形式，即透過雙方協商的辦法，本著互利互惠的原則，予以置換，妥善解決。
5.縣屬片塊“飛地”，面積大於縣治駐地版塊的，可考慮於“飛地”上的重要集鎮設治，建置新縣。
6.地處幾縣邊緣交匯處的“飛地”，可酌情調整劃撥到與之毗連而又便於管轄的縣份。
7.一縣之內，少數民族聚居的零星或片塊“飛地”，可考慮設立民族鄉（鎮）、民族村，將其領屬於飛地所在的縣。這種辦法既能夠體現國家的民族區域自治政策，又能夠比較合理地解決民族自治縣在本土以外的“飛地”問題。
8.縣級政區由幾個較大的片塊“飛地”組成，且分隔距離較近者，可考慮以幾個主要片塊的外圍為軌跡，採取聚散並整的方式，兼併“飛地”相互間的它縣地域，形成縣域連片完整。
9.設有縣級區的市，對於區級整塊“飛地”的調整辦法：建議：a.二三產業基礎好、潛力大的，可考慮將整塊“飛地”的市轄區，撤區設市，單獨建置，與原城市母體脫鉤。b.市轄區整塊“飛地”與毗連縣域礦冶資源開發尤為密切的，可考慮將其予以拓展，使之與市區主體連成一體。
10.對於設市政區中的片塊“飛地”，可以考慮實行下列幾種處理辦法：a.將片塊“飛地”歸屬到其所在的縣。b.將與市區鄰近的片塊“飛地”延展，使之與城市母體相連。此例前有所述。c.將遠離母體的片塊“飛地”，單獨設縣。
11.設有縣級區的市（含省級市、副省級市），區間交叉的零星“飛地”，應本著有利於各區發展，有利於城區管理，利益兼顧，進行調整，從根本上消除這種狀況。
12.少數因多種綜合因素造成，沿襲歷史較長，一時又難以恰當解決的“飛地”，可以維持現狀，加強管理與協調，待條件成熟後，再作妥善、合理的調整和處理。
以上只是調整處理的大略分類，提出的若干對應的建議與看法，掛一漏萬，在所難免。尤其是情況較為複雜的“飛地”問題，如何處理，有待專家們提出高見。
