近年來，“長臂管轄”政策成為在美國霸權日益衰落的過程中維護其世界經濟地位的重要手段。除傳統的反腐敗、出口限制、反洗錢等領域，當前，美國“長臂管轄”的領域正在向人權、高科技產業、資料主權、網路安全等眾多新領域擴充套件。
如美國透過鉅額罰款、派駐監管專員、逮捕及拘禁相關人員等多種形式來實施“長臂管轄”政策，讓法國阿爾斯通等眾多外國公司深受其害。又如美方出臺涉疆法案，以“人權”之名粗暴干涉中國內政。這種透過本國立法、行政和司法等部門的緊密配合，將國內法向國際延伸，無限擴充套件其域外管轄權的政策手段，值得我們關注、警惕！
美國“長臂管轄”政策的四個新變化
“長臂管轄”最早出現於二十世紀五十年代的美國法律中，用於協調美國各州之間的司法管轄權問題。1977年，美國國會透過《反海外腐敗法》對美國公司向外國公職人員行賄進行規範，“長臂管轄”的範圍擴充套件到其他國家。2008年國際金融危機以來，美國在全球經濟和國際治理中的影響逐漸減弱，“長臂管轄”日益成為美國維護其霸權的手段，並呈現出四個方面的新變化。
第一，立法領域任意擴充套件。美國“長臂管轄”的領域從傳統的反腐敗、出口限制、反洗錢等領域向人權、高科技產業、資料主權、網路安全等眾多新領域擴充套件。美國在加強傳統高技術領域控制的同時，加大了對數字經濟領域的控制。2018年3月，美國透過《合法使用境外資料明確法》（又被稱為“雲法案”），規定當其他國家的資料掌握在美國資料控制者手中時，美國可在全球範圍內調取相關資料，而美國人以及美國境內個人所掌握的資料，則需要外國政府遵守一定條件才能獲取，該法案使美國成為資料——這一新生產要素的全球流動主導者。2020年12月，美國在《出口管制條例》中增加新的“最終軍事使用者清單”，58家中國公司及45家俄羅斯公司被列入清單。
美國“長臂管轄”的範圍從民事、商事行為向其他國家的內政擴充套件。如2021年3月，美國聯合英國、加拿大和歐盟，以涉疆問題為由制裁兩位中國官員。此次制裁基於美國2016年透過的《全球馬格尼茨基人權問責法》，該法案是美國2012年透過的“馬格尼茨基法案”的擴充套件，該法案授權美國總統可基於人權問題，對任何非美國公民予以制裁，包括禁止入境、凍結相關個人（或者組織）的財產。
第二，司法原則隨意解釋。“最低限制聯絡”原則源起於美國1945年的國際鞋業公司訴華盛頓案，該原則要求，非當地居民的被告與即提起訴訟州的聯絡足以使對該被告的管轄權適當。該原則的規定具有模糊性，而美國在“長臂管轄”的應用過程中將其無原則擴充套件。使用美元、透過美國銀行轉賬、使用美國支付系統，經過美國伺服器的電子郵件等均被納入美國的域外管轄權領域。2021年6月，美國和韓國聯合阻擋中國公司對韓國美格納半導體企業的收購，展示了美國外資投資委員會（CFIUS）對域外技術收購管轄權的“重大擴充套件（major extension）”，韓國晶片廠商美格納是全球第二大OLED（有機發光二極體）驅動晶片企業，其在2021年3月份釋出公告，同意中國私募股權公司智路資本以14億美元對其進行收購，CFIUS以違反美國國家安全為由，阻止了此項收購。韓國美格納公司的研發、生產和銷售都不在美國，只在美國上市。原本該公司不應受CFIUS管轄，但美國在《2018年外國投資風險審查現代化法案》（“FIRRMA法案”）中將CFIUS監管保護物件由美國企業拓展至在美國有跨州開展業務的企業。
“最低限制聯絡”原則與美國在經濟全球化縱深發展中形成的控制力擴充套件相互作用，構成一對矛盾體。全球化的縱深發展，使世界各國的貿易、投資、金融、文化交流日漸增多，美國在全球價值鏈、金融交易、貨幣體系、證券市場、人員往來等領域處於主導地位，使其成為全球資金流、技術流、商品流、人員流、思想流、資料流的重要連線點。該原則的無限擴充套件，使其霸權隨著全球化形成的阡陌交錯網路向世界每個角落無限滲透。
第三，執法力度肆意提升。美國將“長臂管轄”這一非常規手段進行常規化發展，透過鉅額罰款、派駐監管專員、逮捕及拘禁相關人員、在美國起訴相關機構或其所屬人員、採取出口限制等多種形式來實施。美國從維護公平競爭環境到打擊腐敗，時至今日對特定企業和個人進行制裁，在此過程中震懾和打擊競爭對手，維護美國企業利益及國家利益。美國頻繁透過加劇對伊朗、朝鮮等重點國家相關的次級制裁，對中國加強經濟制裁。次級制裁是在一級制裁的基礎上發展而來的，其核心是禁止第三國或地區的企業和個人與一級制裁物件進行交易。美國實體清單的訴訟主體型別無限增加，如將中國十餘所高校列入實體清單，對中國進行技術封鎖，切斷關鍵零部件的國際供應鏈，封鎖中國5G技術應用，限制中國企業拓展海外市場等。
美國採取嚴厲懲罰措施，制裁力度已超過正常限度。動輒對外國企業開出鉅額罰單。2008年德國西門子公司向美國支付16億美元罰金，2014年法國阿爾斯通向美國支付7.7億美元罰款，2018年中興通訊則共支付了近22.9億美元罰金。在對個人制裁方面，美國手段強勢，如被制裁的個人在美國或在美國人屬下或控制下的所有財產和財產利益均被禁封，並要求向美國的外國資產管制辦公室報告相關情況，除非得到外國資產管制辦公室頒佈的普通或專門許可，或得到其他豁免，禁止美國人或者在美國境內（或過境）的人與涉及被列入名單或其他禁封者的相對方進行任何財產或財產利益相關交易等。
第四，霸權思維恣意妄為。美國“長臂管轄”政策表面上打著促進競爭、維護市場秩序、保護智慧財產權、打擊恐怖主義的旗號，但實質是打擊和美國企業競爭的企業，維護其國家利益。美國“長臂管轄”政策曾經給日本和法國的工業發展帶來致命打擊，如今，美國將打擊重點瞄準中國。利用“長臂管轄”對中國高科技企業採取“小院高牆”式精準打擊。例如拜登政府在2021年3月升級了對華為公司的5G禁令，進一步切斷華為公司上下游供應鏈，同時，美國聯邦通訊委員會（FCC）釋出了新的“黑名單”，認定華為、中興通訊、海康威視、海能達和大華等公司對美國國家安全形成威脅。此外，在新冠肺炎疫情期間，美國不僅沒有為發展中國家提供必要的物質支援，反而透過升級制裁手段，為這些國家疫情和經濟發展帶來困難，影響世界經濟的穩定復甦。
可以看出，美國“長臂管轄”政策隨時代發展而不斷調整，特別是2008年國際金融危機後，隨著美國全球霸權地位的衰落及中美大國博弈增強，美國“長臂管轄”政策的目標、動因和手段也在不斷演變，日益成為其政治操弄、維護霸權的武器，判斷“長臂管轄”政策的性質及研判其發展趨勢，要理解美國的政治生態變化。
美國“長臂管轄”政策背後的複雜政治生態
美國對外政策是否已從進攻性轉向防禦性？防禦性現實主義是指，假定國家是單一理性行為體，國際社會處在無政府狀態下，國家以尋求最低限度的國家安全為目的，約束其行為模式，而僅為獲取安全而進行擴張。如何維護美國日漸衰退的霸權，鞏固其在全球政治、經濟、外交以及法律等方面的主導地位，是近年來美國面臨的重要問題。美國“長臂管轄”的新發展體現其當前對外政策以防禦性來掩蓋進攻性的行為特點。美國表面採取的是防禦性應對手段，對其他國家的個人、實體等違法行為追責，但實質上是為破壞外國競爭對手的實力。“長臂管轄”成為在美國霸權日益衰落的過程中維護其世界經濟地位的重要手段。拜登政府上任後面臨諸多新挑戰，既包括國內既有的政治分裂、分配失衡、種族矛盾，也有疫情肆虐而帶來的經濟復甦等諸多問題。美國“長臂管轄”政策新變化背後，體現了複雜的政治生態。
其一，泛化國家安全概念，謀求綜合競爭優勢。美國採取了經濟民族主義的路線，以維護國家安全為統領，在價值鏈安全、高新技術產業發展、加強外資審查等領域，維護自身經濟利益。利用“長臂管轄”政策，在企業層面，對與美國企業競爭的外國目標企業的財務進行重點打擊，削弱競爭對手實力，切斷外國企業的供應鏈。在產業發展層面，重點關注高新技術等核心領域以及數字經濟等新興領域，打壓其他國家相關產業發展，維護美國產業競爭力。在國家層面，維護美國的地緣政治經濟利益，鞏固其全球經濟秩序中的領導力，維護其在國際貨幣體系、全球供應鏈網路、智慧財產權、數字經濟等方面的控制力。2021年3月，拜登簽署《臨時國家安全戰略綱要》，提出踐行並捍衛美國生活方式核心的民主價值觀，將其作為美國持久的核心利益之一。2021年6月8日，美國通過了“2021年美國創新和競爭法案”，表面上是促進創新和競爭的產業發展政策，實質是與中國進行科技競爭的一攬子計劃。從歷史上看，美國透過“長臂管轄”對華為、中興的打壓，與美國對日本東芝公司、法國阿爾斯通公司的打壓具有高度相似性，均為從關鍵企業入手，打擊與美國競爭國家的核心產業發展能力。
拜登政府總體上繼承了特朗普政府對中國的政策，如繼續基於其國內法而單邊對華加徵關稅。多項研究表明，美國對華加徵關稅給美國消費者帶來福利損失，引發其通貨膨脹，但拜登政府繼續將關稅作為震懾手段，同時採取更精準的打壓措施，如對供應鏈精準打擊。疫情凸顯全球供應鏈風險，拜登執政後簽署行政令，要求對供應鏈風險進行評估。2021年6月，美國發布供應鏈百日審查報告，解析其半導體、藥品、稀土、高容量電池等關鍵產品的供應鏈風險。“長臂管轄”或將成為美國控制供應鏈安全的工具。美國對處於供應鏈核心地位的外國企業進行制裁，不僅消弱了被制裁企業的實力，還震懾威脅了與該企業存在經貿聯絡的上下游企業，其影響和危害較之以往更大。
其二，分化國際合作格局，構建排他性聯盟。美國維持現有國際秩序的方式是要求新興國家和崛起國家達到與原有國際秩序主導國相同的行為模式，如遵循高標準的貿易投資規則、在氣候變化領域承諾高標準減排目標等，構建排他性的小多邊主義。美國以所謂維護“基於規則的國際秩序”為由向別國施壓，實質是實行強權政治的翻版，就是想把自身和少數西方國家的“家法幫規”包裝成國際規則來遏制打壓別國，維持自身霸權。美國透過追求狹隘的自身利益脅迫盟友遵循其價值觀和行為模式，透過“長臂管轄”發揮世界警察的作用，一方面對與其具有明顯競爭關係的國家進行強烈打擊。同時採用經濟手段，對一些美國認為的敵對國家採取制裁，實質上是以法治的手段行使著霸權。
拜登政府透過構建排他性聯盟形式，構建所謂“民主國家聯盟”，拉攏盟友集中應對中國挑戰。例如，歐盟理事會於2021年5月10日通過了《歐盟兩用物項出口管制條例》，代表歐美在對華出口管制問題上達成了統一戰線。該條例規定加強與第三國出口管制溝通合作，促進全球出口管制的統一性。
其三，弱化國際法的地位，推行法律帝國主義。美國因實力領先而形成優越感，充當世界警察角色，這在美國一直具有思想傳統。“長臂管轄”體現美國預設其國內法所擁有的法律效力大於國際法，這是美國優先的思路在法制領域的具體體現。例如，美國的貿易談判代表辦公室已連續十八年發表關於中國遵守世界貿易組織情況報告，代替世界貿易組織角色對其他國家進行評判。當美國利用其在國際規則體系中的規則制定權來主導國際秩序，對中國進行規則鎖定時，尚是在國際法框架下進行。而美國無限擴充套件“長臂管轄”，則顯示出其將國內法向國際擴充套件，不僅替代國際法，同時其國內法相關懲罰的實施力度還遠高於國際法。
“長臂管轄”破壞了國際法體系的發展，損害了國際法的權威性。美國“長臂管轄”是一個體系龐大、涉及部門眾多、懲罰力度極強的政策行為，其突破了國家主權原則、國際禮讓原則，危害全球經濟秩序。
其四，異化合作共識，加強“小院高強”式打壓。當前，美國國內各利益集團對中國的打壓態度基本已形成共識，立法、行政和司法部門配合日益緊密。美國國會在立法的過程中，不斷將本國“長臂管轄”模式向國外輸出，並建立所謂的執法同盟。“長臂管轄”成為美國維護其日漸空洞的霸權的工具之一。美國利用其在全球政治、經濟、軍事領域的霸權，構建於己有利的全球規則體系以維護自身實力，體現其謀求將日漸衰落的強力轉化為權利的意圖。拜登政府上任後，更加強調與同盟國之間的戰略合作關係，美國縮減了對其他地區的干預，而將主要精力放在與中國開展全面競爭，出臺多項涉華法案，從高科技領域到涉疆涉港問題，對中國進行全面打壓。從“長臂管轄”的物件國來看，美國已將打擊重點聚焦在中國，利用限制特定企業或特定地區產品出口，建立資料監管規則、公司供應鏈的責任管理立法等多種方式向中國施壓。
中國如何應對美國“長臂管轄”政策？
美國的“長臂管轄”政策損害核心產業供應鏈的穩定性，由此顯著提升了全球價值鏈中的風險。“長臂管轄”具有很強的隨意性和不確定性。構建價值觀和安全導向的價值鏈已成為美國及其盟友的共識，美國或將國際人權法、國際勞工法、國際環境保護相關公約等與經貿政策結合，構建新的政策體系。如將勞工問題與政治問題結合，加強勞工權利保護，透過強有力的勞工條款的制定與執行維護本國工人利益，打擊我國在國際貿易規則制定中的話語權以及構建以我為主的全球價值鏈的主動性。美國或將價值觀等問題轉化為對市場主體的硬性約束，進而影響企業經營行為，為中國企業參與國際貿易和投資帶來不確定性。
“長臂管轄”政策具有超越民族國家主權的特點，在理論、道德、法制和實踐等層面均存在著較大爭議，其新變化及其背後的政治生態值得認真研判、穩健應對。拜登政府採用全面戰略，利用一切可用的工具來應對中國的挑戰。中國應加強區域經濟合作，破解美國的聯盟體系，鞏固與其他經濟體的深度合作。例如，探索RCEP區域貨幣合作的可能性，應對美元霸權相關的金融制裁。美國“長臂管轄”政策損害全球自由秩序，各國紛紛採取相關法律加強對自身的保護。中國應繼續加強相關國內立法、司法和執法綜合體系建設。各級政府也應努力引導企業規範經營、改善勞動環境，避免因違反相關規定造成損失，注重合規、安全和道德風險。
中國應繼續推進多邊合作，反對單邊主義和霸權主義。當前全球治理赤字凸顯，全球治理改革歸根結底是制度創新問題，要實現有效的全球治理必須建立全球性的制度安排。但目前在以主權國家為主導的世界格局中，協調各國國內製度與達成國際規則的難度都很大，主權國家間的合作效果直接決定著全球治理改革的成敗。全球治理改革的核心問題是面臨“信任赤字、治理赤字、發展赤字、和平赤字”，需要堅持共商共建共享的全球治理觀，各國相互協作，採取漸進式改革路徑，完善現有制度框架並建立新的規則，進而完善全球治理，推動全球包容性發展，避免單邊主義和霸權主義的無序擴充套件。
來源:《人民論壇》12月中(原標題: 美國“長臂管轄”政策背後的政治生態)
作者:中國社會科學院大學教授、博導 中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員 東 豔;中國社會科學院大學國際關係學院本科生王研芝對本文亦有貢獻
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