摘要：美國情報工作外包服務是指在市場機制環境下,美國情報機構依照商業執行模式,將部分情報工作,如情報蒐集、情報分析、情報戰略諮詢、情報技術裝置研發、後勤保障等分配給符合相關資質要求的私營部門加以完成,最終由情報機構加以稽核並支付私營部門一定報酬的模式。經過幾十年的發展,美國在情報工作外包服務領域逐漸形成一套相對完善的模式,為其保護美國本土安全、打擊全球恐怖主義提供了強有力的情報支撐。現階段,我國面臨著嚴峻複雜的安全環境,亟需增強國家情報工作能力,美國情報工作外包服務模式為我國提供了豐富的經驗。本文以“美國情報工作外包服務”為主題,分析在全球反恐安全形勢下,美國情報工作外包服務的產生原因、變遷及模式。本文的研究有利於深入瞭解美國情報工作外包服務模式。
1 美國情報工作外包服務的理論基礎
美國情報工作外包服務屬於美國政府公共服務外包的有機組成部分，其理論基礎主要有經濟學理論、社會學理論、新公共管理理論，如“有限政府理論”、“委託代理理論”、“安全商品化理論”、“比較優勢理論”、“價值鏈理論”、“勞動分工理論”等。現結合美國情報工作外包服務的產生背景，主要闡述“新公共管理理論”、“委託代理理論”和“安全商品化理論”。
1.1 新公共管理理論
新公共管理理論是指政府以實現公共利益最大化為宗旨，運用政治、經濟和管理等多種手段，科學的管理公共事務、執行與制定政策、供給公共物品，並主張將本來由政府機構提供的公共服務交由非政府組織承擔，以此降低政府財政支出，滿足社會多元化需求。新公共管理理論以經濟學理論和企業管理理論為基礎，在公共行政管理中引入市場機制，如：簽訂外包合同，進行績效評估、專案預算等多種企業經營管理方式，提高政府行政效率和效益，減少行政開支，突出政府行政的“服務化”理念。
新公共管理理論有三個突出特徵。一是強調私有化、競爭性投標以及將公共服務簽約外包；二是新制度經濟學為新公共管理理論提供了理論基礎，尤其是代理理論對實現代理成本最小化的關注；三是與代理理論緊密相關，新公共管理理論十分注重契約關係。
根據代理理論和交易成本經濟學，合適的契約安排有助於在從市場到等級的各種可能制度安排之間進行適當選擇。新公共管理理論注重強調競爭的重要性，包括公共部門內部圍繞獲取外包合同展開的競爭以及公共部門與私營部門之間的競爭，關注引入競爭機制，關注彈性和經濟現實，員工報酬與與其績效掛鉤。私營部門在履行公共職責方面發揮著日益重要的作用，這一趨勢與新公共管理思想的普及密切相關。
新公共管理理論有力的促進了公共服務市場化的蓬勃發展。公共服務市場化是市場或私營部門參與公共服務供給的過程。簽約外包是公共服務市場化的現實應用形式。在公共服務外包過程中，政府更重要的職責是對私營部門執行外包合同的監管和績效考核、評估。在簽訂合同前，應對外包服務範圍和投標的私營部門進行評估；在執行合同過程中，應加強對私營部門及僱員的監管，防止其越權、濫用職權；在合同執行完畢後，應對私營部門所實施工作進行驗收並支付酬金。
1.2 安全商品化理論
美國情報工作外包服務是安全商品化的一種表現。“安全商品化”是指在全球化風險背景下，國家安全治理需求持續發生改變，國家供給公共安全產品的能力逐漸向下溢位，公共安全產品的供給由來越來越多的私營部門承接，以往國家壟斷安全產品慢慢轉變為公私混合供應安全產品。
安全商品化的行為主體包括國家政府機關和私營部門。其中，國家政府機關是自上而下的推動者，私營部門則是自下而上的推動者，接受政府的外包合同。安全商品化並非公共安全職能的簡單轉移，而是安全供給結構的正規化轉變，即由主權國家壟斷安全供給變為國家供給為主、私營部門參與的複雜化、多樣化安全供給中心網路。在一般安全服務職能上，國家的首要任務不再是直接提供安全服務，而是監管、規制分權後的各個供給中心節點和安全服務資源。國家政府機構對公共安全產品的監管會不斷加深，一般分為三個階段：一是國家政府機構不在壟斷性的供給包括安全服務在內的所有公共服務產品，而是對某些公共服務產品的核心、非核心要素進行區分；二是在上述區分的基礎之上，既要保證、強化國家政府機構對核心公共服務產品的壟斷性供給，又要發展、完善非核心類公共服務產品的公私混合式供給；三是加強對非核心公共服務產品供給的監管、監督能力，逐漸實現部分核心類公共服務產品的公私混合供給。
情報工作外包服務屬於安全商品化的一部分，美國情報工作外包服務的發展已進入第三階段，隨著美國情報界的外包服務不斷深入，情報機構對私營部門的監管也不斷加深。在情報工作外包服務中，美國情報機構作為發包方，私營部門作為承包方，情報機構的職責主要在於明確情報工作外包服務範圍，對私營部門進行監督、監管，私營部門則負責執行情報工作外包服務合同所規定任務，在執行任務時有義務維護國家安全，保護公民隱私。
1.3 委託代理理論
“外包”本屬於經濟學領域，是企業的一種經營管理行為，是指企業與承包商之間訂立外包合同，將企業經營管理權的部分或全部在一定時間內交給承包商，由承包商對此部分業務進行經營管理，並承擔風險、獲取收益的行為。這種行為模式是經濟學理論中委託代理關係的一種表現形式。美國情報工作外包服務，就是在市場機制下，情報機構借用企業的經營管理方式，與私營部門簽訂外包服務合同即委託代理契約，將部分情報工作的執行權按照一定條件移交給私營部門，尤其負責完成的行為。
美國情報工作外包服務反映了美國情報機構與私營部門之間的委託代理關係。委託代理關係，是指一個或數個行為主體，根據明確或暗含的合同規定，僱傭其他行為主體，在一定期限內，為其工作、服務，並授權後者一定的自主決策權，最終根據後者提供的
服務質量、數量，為其支付報酬的關係。[
29]美國經濟學家伯利和米恩斯認為，委託代理
關係是隨著生產倡導企業所有權和經營權分離，企業所有者保留剩餘索取權，而將經營
權力讓渡[
30]。在美國情報工作外包服務中，授權方就是委託人——美國情報機構，被授
權方就是代理人——私營部門。私營部門對於特定情報工作的執行，也就等同於美國情
報機構接受了此部分工作所有權與執行權部分分離的方式，將從所有權中剝離出的執行
權透過合同規定轉移給私營部門，由其承擔這部分情報工作（如情報蒐集、情報分析、
情報評估、情報裝置研發等）執行權，但私營部門也要承擔一定的風險（如情報系統研
發失敗等），然而任務完成後能從中獲取大額利潤。
在這種服務外包委託代理關係中，私營部門由於相對優勢而代表情報機構行動，情
報機構由於資源有限，只能專注於自己的核心業務，而私營部門是具有專業知識的代理
人，他們能更好地完成情報機構委託的權利。對於情報機構和私營部門來說，透過委託
代理關係，實現了情報機構的資源最佳化配置，提升了情報工作效率，同時私營部門獲得
鉅額利潤，實現了互利共贏，這就是經濟學的“帕累託改進”理論。
2 美國情報工作外包服務的原則
2.1 限制性原則
美國法律規定本質上屬於政府固有職能範圍的服務（Inherently GovernmentalFunctions）不得外包，但其範圍並沒有明確的界定。根據總統辦公廳下屬的預算管理辦公室（Office of Management and Budget）的規定，政府固有職能是指政府根據實質裁量後作出的決定，只有政府公務人員才能實施的與公共利益密相關的行為。通常以國家主權的名義實施的服務和有關金錢和權益交易的監管程式和規則、程式的創制不得外包。
2.2 公開性原則
情報機構在進行外包服務時必須真正做到公開、透明，這有利於產業的持續良性競爭。如果沒有真正的競爭，承包方將會提高價格，降低服務質量，掩蓋服務和商品的真正成本，遏制創新。良性競爭環境能夠有效限制公司最大限度追著利益的心態，在節約開支的同時獲得最優質服務。
2.3 確定性原則
情報機構必須對其所外包的服務有準確的理解，能夠清楚闡述自己所需的服務範圍和要求，如果合同條款是模糊的，情報工作外包服務的提供也將是不充分的。
2.4 可控性原則
情報機構必須控制和管理情報工作外包服務的供給過程，私營部門與作為客戶的政府、公眾之間不單是私法的關係，還存在著情報機構的監管和納稅人的責任等公法上的關係。情報工作外包服務的倡導使公司在提供服務時避免了官僚化和繁瑣的官樣規矩，但為保證外包服務的適當性和合法性又離不開政府的監管和民眾的監督。
3 美國情報工作外包服務的主客體
情報工作外包服務的主客體分別為發包方和承包方。通常情況下，獲得外包服務的一方被稱為發包方，提供外包服務的一方被稱為承包方。在情報工作外包服務中，發包方主體為情報機構，承包方主體為私營部門。美國實行的是聯邦制，美國情報工作外包服務既包括聯邦政府情報工作外包服務，也包括州政府情報工作外包服務，本文主要從聯邦政府層面研究美國情報工作外包服務。
3.1 主體：發包方
2008 年《美國情報授權法案》中明確規定，美國情報工作外包服務的發包方主體包括美國國家情報總監辦公室、美國中央情報局、美國國防部、美國國防情報局、美國國家安全域性、美國海陸空情報局、美國海岸警衛隊情報處、美國國務院、美國財政部、美國能源部、美國司法部、美國聯邦調查局、美國緝毒局、美國國家偵察局、美國國家地理空間情報局、美國國土安全部。
3.2 客體：承包方
美國情報工作外包服務的客體為承包方，通常被統稱為“私營部門”，有時也被稱為“情報承包商”。主要分為四類，即私營安保公司、智庫、管理諮詢公司和高新技術公司，還有一些高校和科研機構也承擔少量情報工作外包服務，但本文以四類主要情報承包商為研究物件。私營部門根據種類不同，憑藉其獨特性優勢，為情報機構提供不同型別的專業化商品和服務。
3.2.1 私營安保公司
至今，私營安保公司仍未形成統一定義。美國蘭德公司將私營安保公司稱為“私人警察”（Private Police），對其解釋為“所有型別的個人、私營安保公司提供的與安保相關的服務，包括巡邏、警衛、調查、測謊、警報、武裝押運等”。宇冠公司認為私營安保公司的服務範圍更加廣泛，與物理、資訊有關的安保都應包括在內。
美國工業安保國際協會（American Society for Industrial Security，ASIS）將私營安保公司定義為“以營利為目的，專門為個人、社會組織或政府提供安保服務的非國家性質的私營公司，其成立形式必須符合《公司法》的有關規定，能夠提供安全保護、培訓、犯罪預防等服務”。
邢瑞利和劉豔峰在《東南亞安全治理中的私人安保公司》一文中認為“私營安保公司是以經濟利潤為驅動，為客戶提供人員和企業資產保護、後勤供應、風險評估、戰略諮詢、情報收集、情報工作培訓等服務的公司實體”。
梳理上述概念，可以發現私營安保公司屬於私營性質的商業實體，以盈利為目的，參照公司法組建，為個人、社會組織或政府提供安防、培訓、情報蒐集、情報分析、情報戰略諮詢、風險評估、技術維護等安防服務。這類公司包括洛克希德馬丁公司（LockheedMartin）、諾斯羅普·格魯門公司（Northrop Grumman）、雷神公司（Raytheon）、通用動力公司（General Dynamics）和 BAE 系統公司（BAE Systems）等。
3.2.2 智庫
智庫（Think Tank）又被稱為“智囊團”，大多以“學會”或“研究所”為名稱，是對政治、商業或軍事政策進行調查、分析研究並提供策略的機構，一般由政府、政黨或商業公司出資組建。美國比較出名的智庫有蘭德公司（RAND Corporation）、胡佛研究所（Hoover Institution on War, Revolution, and Peace）等。
3.2.3 管理諮詢公司
管理諮詢公司則是一些以提供諮詢服務為主的公司。與美國情報界關係比較密切的管理諮詢公司有埃森哲諮詢公司（Accenture）、博思艾倫公司（Booz Allen Hamilton）、畢博諮詢公司（Bearing Point）、凱捷-安永諮詢公司（Capgemini Euronext）、德勤諮詢公司（Deloitte Consulting）等。美國的埃森哲諮詢公司前身為全球諮詢公司“安達信諮詢公司”（Andersen Consulting）的分支機構，為美國情報機構進行財務規劃和審計，現在為情報界提供資訊共享和協作工具。根據埃森哲在行業交流會的報告記錄，其客戶包括美國國家安全域性、美國國防情報總署和美國國家地理空間情報局。另一家主要的情報承包商為畢博諮詢公司（Bearing Point），與美國國家安全域性進行了大量的業務合作。
3.2.4 高新技術公司
高新技術公司主要是指為美國情報機構提供資訊科技服務的公司。這類公司包括國際商業機器公司（IBM）、計算機科學公司（Computer Sciences Corporation）、曼科國際（Man Tech International）、谷歌（Google）等。如位於美國弗吉尼亞州阿靈頓的高科技風險投資公司 in-Q-tel，其唯一目的就是為美國中央情報局提供最新的資訊科技以滿足美國情報需求。谷歌透過向政府出售其強大的搜尋引擎技術，獲得了巨大利益，同時還提供與情報工作有關的高新技術產品，如解析開源記錄軟體、自動化資料庫系統、身份驗證和生物識別工具、基於計算語言學的翻譯程式以及基於大資料的地圖識別軟體等。而微軟將其作業系統的絕密版本出售給情報界，並在加密和計算機安全等領域與美國國家安全域性合作。
3.3.3 主客體角色
美國情報機構既是私營部門的客戶，又是它的監管者。作為客戶，情報機構必須確保它僱傭的私營部門能夠以合理的價格提供足夠的情報工作服務；而作為監管者，情報機構必須確保敏感技術或者工作不被洩露。為了達到這些目標，情報機構必須對私營部門實施嚴格監管。
一是作為保障者的情報機構。情報機構的保障作用包括制度保障和違約保障。在立法保障方面，美國立法機構制定情報工作外包服務相關法律，是實施情報工作外包服務的合法依據和制度保障，是成功推行情報工作外包服務的的必要前提。2006 年美國製定的《美國情報系統人力資源戰略五年規劃》，鼓勵使用外包僱員，使其成為美國情報系統力量的一部分；2008 年出臺的《美國情報工作—12333 號行政命令》規定，美國情報界有權與美國境內的私營部門簽訂提供情報產品、勞務的外包合同或協議。2008 年《美國情報授權法案》中明確規定“美國情報機構可以將授權私營部門從事情報蒐集、情報分析、訊問等活動”。在違約保障方面，如果在私營部門執行情報工作外包服務合同中，出現違法或者其他意外情況，情報機構應立即接管其所負責的工作，交由情報人員完成，並根實際情況對私營部門及僱員進行處罰。
二是作為監管者的情報機構。情報機構的監管作用表現為市場規制和合同監督。在市場規制方面，透過近幾十年的私有化發展，美國情報工作外包服務體系已經趨於完善，但是也出現一些問題，比如市場不正當競爭、招標合同不透明等。與情報機構經常合作的大型私營部門市場佔有率過高，嚴重阻礙了情報工作外包服務市場的合理、正當性競爭。這就需要政府採取反壟斷等措施維護市場的有序、正當競爭。在合同監督方面，情報工作外包服務並不意味著情報機構可以推卸責任，情報機構仍要負責執行核心情報工作，選擇能以合同方式外包的具體服務型別，還必須監督私營部門遵守合同規定的情況。尤其重要的是，情報機構還需要評價私營部門的業績，即私營部門員工必須達到情報機構工作人員水平，完成情報工作外包服務規定的質量。在某種程度上，私營部門的績效取決於情報機構如何透過招標過程和合同管理程式實施有效管理。與私營部門簽訂情報工作外包服務合同，情報機構有很大的控制權。
三是作為合作者的情報機構和私營部門。在情報工作外包服務中，情報機構和私營部門有時要共同承擔情報工作。如在美國國家安全域性和中央情報局內部，情報人員佩戴藍色徽章，私營部門僱員佩戴綠色徽章，然而他們從事類似的工作，並且都需要接受安全許可稽核，向共同的上級彙報工作。在阿布格萊布監獄裡，私營部門僱員與美國軍方共同從事審訊囚犯等情報工作。
3.4 美國情報工作外包服務的執行機制
鑑於情報工作的秘密性，美國官方並沒有明確的檔案具體規定情報工作外包服務執行機制。但是，根據美國情報領域的法律法規、外包實踐和專家學者文獻研究，結合公共服務外包執行機制，對美國情報工作外包服務執行機制進行論述。
3.4.1 安全審查
美國情報機構為尋求適合情報工作外包服務的最佳私營部門，不僅要著眼於價格，還要考慮到其他因素，如情報工作服務質量、私營部門資格調查及公司員工道德操守、員工培訓等。為了方便情報機構選擇，私營部門申請外包服務合同時，應提供有關資訊和檔案，並填寫情報工作外包服務標準調查表。安全審查既包括對私營部門的審查，也包括對私營部門僱員的審查。
一是對私營部門的安全審查。對私營部門的安全審查主要包括以下幾個方面：作為法人的存在證明，包括適用的登記證明和一般營業執照。由私營部門提供充分的資訊來評估其聲譽、財務狀況，以確定管理者、股東和公司的狀況，以及其準備提供的服務性質等。私營部門經理和員工的資格，包括公司、主管部門和員工的背景調查，必要的培訓。良好的公司管理和道德規範，包括適當的行為準則、規則手冊、內部法規，以及公司內部紀律和制裁機制。私營部門有義務調查不當行為和違法行為，並在一定情況下向政府情報機構報告，並記錄不良行為。遵守行業行為準則。證明合理的財務狀況，透過提供充分的保險證明和提交能被沒收的債券，禁止其違反合同條款或法律。員工的身份認證，至少需提交身份證影印件，以增加問責制，並允許對其提出投訴。定期報告合同履約情況及重大事件報告。公司可能會定期進行評估，有義務提交報告，例如什麼時間發生重大變化（例如關於公司結構、服務型別、員工招聘變更等）或事件的發生。按照規定進行行動的義務，包括使用武力的行為守則和操作規則。權力機構應在許可證中重申公司及其工作人員遵守國家法律的義務，包括刑事、公司、勞工、移民和稅法以及適用的國際標準。
二是對私營部門員工的安全審查。在員工身份認證方面，私營部門應要求所有執行情報工作任務的員工具有唯一性的身份識別證明，如：指紋。如果員工的行為涉嫌違法，那麼他們的身份證明就將成為對其進行定罪的依據之一。私營部門在招聘員工時，應合理甄選，建立可核實查證的預先調查機制和長期工作監督安排，不得聘用不具備相關合同、現行國家法律法規、行業規範和守則所載原則規定的資格的人員。在員工聘用後的評估上，各私營部門應對員工依法執行任務的能力進行持續性評估，並定期稽核他們是否具備執行工作任務所需的身體、精神健康條件。私營部門至少要核實以下情況：
沒用因為品行不良被開除過；沒有因為被證實違反行業相關條例或法律法規而被解除長期或短期合同。因此，私營部門僱員從業前的年齡、身體和精神狀況、性格特徵、生活背景和職業技能，都是私營部門選任時需要考慮的重點要素。
除以上規定外，進行情報工作外包服務的員工還要獲得個人情報工作資格許可證，這將有利於對私營部門員工進行監督、管理，並有助於排除不良記錄個體。所有獲得許可的個人都應該收到資格許可證。頒發執照的標準包括透過背景調查（沒有犯罪記錄），一定的年齡限制和適當的培訓等。
3.4.2 外包談判
在這一階段，發包方（情報機構）和承包方（私營部門）透過談判確定情報工作外包服務合同的具體條款。談判通常發生在政府情報機構選定私營部門後，但在最終合同實施前。在此階段，美國情報機構會制定周密的情報工作外包服務合同，以便透過支付酬金獲得符合預定標準的私營部門。通常情況下，情報機構試圖避免保證全額賠償，除非私營部門達到某種程度的業績。情報機構還可以尋求在外包服務實施前確定固定價格、成本的合同，而不是成本償還或成本加成協議導致任務超支的風險轉移到政府情報機構。此外，情報機構可能會嘗試制定協議，以便在情報工作外包服務合同期結束時支付主要部分的資金。這種做法就是試圖阻止私營部門在協議到期時逃避責任。總的來說，情報機構試圖建立具體、詳細、明確的合同，使私營部門意識到自己的責任，並有動力持續履行任務。相反，在談判過程中，情報機構試圖確保儘可能高的保證賠償，同時包括幾個具有可接受的具體效能指標。這樣，私營部門可以避免實現可能難以實現的固定結果，並確保其獲得足夠的賠償。
3.4.3 簽訂合同
一旦私營部門被選中，情報工作外包服務合同是規定私營部門及其員工責任、義務的最簡單、直接方式。一方面，外包合同既有助於私營部門之間的競爭，使私營部門在合同約束下有效履行職責，另一方面外包合同也有助於情報機構實施監管。外包合同通常被分為兩個主要類別：一是一攬子採購協議。一攬子採購協議被稱為不定期交貨合同或交貨數量不定合同，通常是指隨時需要，隨時要求私營部門提供情報商品、服務，只要在協議簽訂的時間範圍內獲得合同規定的數量或總金額即可。這種外包方式建立了一種開放式的合同模式。二是成本加價合同，透過政府允諾固定費用，將其授予私營部門。
情報工作外包服務合同應規定私營部門、員工必須遵守其所在國家的立法以及所有適用的國際法，包括人權和適用的國際人道主義法。情報工作外包服務合同條款甚至可以規定私營部門必須遵守適用於政府行為主體的有關人權、人道主義法律法規。根據私營部門及其員工所遵循的標準，還可以涉及不具普遍約束力的標準，例如“安全與人權自願原則”，“聯合國執法人員行為守則”，以及公司、民間組織或政府認可的最佳做法。
情報工作外包服務合同可以禁止任何私營部門分包或事先批准，保持透明度規範，防止腐敗，避免可能導致利益衝突的活動，同時應包含情報工作保密義務。鑑於情報工作的保密性，情報工作外包服務合同可明確規定私營部門聘用員工，不得僱用任何具有犯罪記錄或曾參與違反人權的人員。私營部門可能需要提供所有員工的稽核記錄表，便於情報機構進行進一步的背景調查和安全審查，如果發現聘用了不符合某一聘用標準的員工必須立即從當前任務中解除僱傭關係。
3.4.4 實施培訓
確保私營部門尊重人權、國際人道主義法和採取適當行為的關鍵要素是對私營部門員工進行適當培訓。因此，應透過情報工作外包服務合同要求私營部門確保執行相關情報工作的每位員工都能夠接受應有的培訓，這些培訓一般都是以適應每項情報任務的環境和特定任務方式進行的。培訓應包括：可能預期到的具體環境下的行動演練；情報業務知識培訓；情報任務要求培訓；在國家和國際法的相關標準中，對有關人權和相關的國際人道主義法的熟識，特別是在文化敏感度高的跨國背景下（適用於不同文化、宗教或其他背景的人）；關於賄賂和利益衝突的規則；急救和健康風險。此外，有關私營部門的行為守則明確規定，對任何攜帶武器的員工應進行充分培訓，知道其使用規則，並及時對所有武器進行登記。2005 年美國國防部規定，在部署之前，所有私營部門必須核實或完成任何必要的培訓（例如一般命令、行為標準、力量保護、人員恢復、醫療、作戰安全、恐怖主義預防、核生化防護知識、國家簡報和文化意識、適當的其它培訓）。
3.4.5 執行監督
監督涉及到情報工作外包服務合同的整個執行期間，美國情報機構對私營部門進行監督。在這個階段，情報機構試圖確定私營部門的行為是否符合相關要求。在私營部門內部進行監督有利於問責制的落實。私營部門可以透過情報工作外包服務合同對員工進行監督，並制裁不當行為和違法行為，例如透過公司內部承諾機制鼓勵“舉報人”。此外，情報工作外包服務合同應當明確私營部門的報告義務，如向情報機構提交合同履行情況的定期報告；在特殊事件之後報告，例如使用暴力及人員資料庫中疑似涉嫌違法行為的人員；根據政府情報機構的要求提交報告；在員工違反法律後及時報告具體情況。
為了有效監督情報工作外包服務合同的履行情況以及私營部門對相關法律、法規的遵守，監督工作應由經過培訓且經驗豐富的政府情報工作外包服務合同監督員承擔。
業績指標應包括：濫用武力，違反約定的標準、程式：違反私營部門或行業行為守則和法律；其他違反合同條款的行為以及投訴。
透過定期向國會報告政府情報機構和私營部門之間的情報工作外包服務合同執行情況，可以提高監管機構的透明度，加強外部監督。同時，集中掌握聯邦政府情報機構和私營部門之間的合同資訊有助於在政府情報機構內部建立一致標準。例如，互換關於不當行為（黑名單）的資訊。
3.4.6 制裁違法行為
對於違反情報工作外包服務合同約定的私營部門僱員，應當進行處罰，包括罰款、終止合同、禁止或提高未來進入招標程式的基準。美國有報告、調查和起訴任何不當行為的機制，確保其法庭具有起訴違法犯罪行為的管轄權。1998 年《國際刑事法院羅馬規約》第 28（b）條確實表明：上級，如公司董事、經理，由於他們未採取合理措施，未能預防、制止員工實施違法犯罪行為的，可能要對其下屬實施的犯罪行為負責。但是，必須滿足幾個必要條件。最重要的是，下屬必須處於上級的“有效權力和管轄之內”，這些罪行必須是上級“有效控制範圍”之內的活動；上級必須知道或有意忽視員工實施違法犯罪行為的資訊，不得“適當地行使控制權”，不得采取“一切必要和合理的措施，防止將事項提交司法機關進行調查和起訴”。
除了可以規範在其本土提供情報工作外包服務的私營部門外，還應確保能夠有效地將涉嫌嚴重違反人權和違反國際人道主義法行為的僱員個體繩之以法。此外，還可以考慮確定公司董事會違規所造成的違法責任，特別是嚴重違反人權和國際人道主義法律的責任。公司的非刑事責任和刑事責任也可以考慮由其僱員或董事會犯罪引起的侵權行為人承擔。
4 美國情報工作外包服務的經驗
美國自“全球反恐戰爭”以來，用於支援反恐行動的情報工作外包服務費用大幅增加。
2008 年，美國國防部用於外包服務的花費超過 2000 億美元。同一時期，美國情報界的外包服務費用增長幅度同樣顯著，據相關資料統計承擔情報工作外包服務的私營部門數量高達 7 萬多個，情報界經費支出的 70％流向了私營部門。雖然大多數私營部門僅提供後勤保障、情報系統研發、維護等並不直接涉及核心工作的服務，但仍有四分之一的私營部門直接參與核心工作。私營部門參與情報工作，為維護美國本土安全、保障國家經濟穩定發展做出了重要貢獻。美國情報工作外包服務的蓬勃發展積累了許多成功經驗，值得我國學習和借鑑。
4.1 美國情報工作外包服務的特點
2001 年 9 月 11 日，美國發生恐怖襲擊事件後，反恐情報需求與日俱增，伊拉克和阿富汗境內的持續行動使其情報需求進一步增加。近年來，私營部門為美國情報機構提供了大量支援。美國情報工作外包服務呈現出以下特點：政治性、靈活性、多樣性和前沿性。
4.1.1 政治性
“9·11”恐怖襲擊事件發生之後，美國國家安全戰略重心轉移到全球反恐戰爭，反對恐怖主義威脅、抓捕恐怖分子自然而然成為美國情報界的首要任務。但自冷戰時期結束以來，美國情報機構的財政預算大幅度減少，情報人員也不斷縮減，情報機構難以在短時期內滿足反恐應急行動的情報蒐集、分析需求。面對當時嚴峻的反恐局面以及公眾對聯邦政府打擊恐怖活動、抓捕恐怖分子的期待，美國情報機構卻不能快速有效的抓獲恐怖分子，而私營部門能夠有效解決美國情報介面臨的難題，為其出謀劃策，因此這一時期成為美國情報工作外包服務的重大轉折點。2006 年《美國國家安全戰略》提出的重要原則之一就是促進伊朗、敘利亞等區域性動亂地區穩定和衝突後重建，為美國經濟發展提供良好的外部環境。美國國務院 2007-2012 年的財政戰略計劃《外交轉型》也突出了“安全重要性”這一原則，因為安全帶來穩定——“國家安全部門意圖透過改革提高反恐危機應變能力”。情報工作外包服務是美國增強危機應變能力，打擊全球恐怖主義的重要手段。
4.1.2 靈活性
2004 年美國出臺的《情報改革與恐怖主義預防法案》（Intelligence Reform AndTerrorism Prevention Act Of 2004）明確指出，美國將持續面臨恐怖主義威脅，面對不可預知的和突然出現的緊急情況，情報界需要快速靈活的對此做出反應。美國情報工作外包服務的一個重要優點就是私營部門具有靈活性。私營部門可以透過提供特殊化、專業化技能以滿足情報機構的非預期需求，從而快速改變威脅現狀。情報改革倡導者布魯斯·貝科維茨和艾倫·古德曼曾指出，這種基於市場的情報工作外包服務是滿足國家不可預測的情報需求的首選方案，並指出情報界至少與私營部門一樣靈活才可以應對快速變化的情報需求。傳統的情報機構人員體制可能僅適用於具有最普遍、長期技術需求的常規性情報工作。今天美國情報界為了提高反恐應急能力，不僅需要更多具有相同技術能力的人來處理大量重複性工作，更需要具有不同技術能力的人以滿足快速變化的分析要求。
布魯斯·貝科維茨和艾倫·古德曼認為，“現代化的情報人員體系必須透過情報工作外包服務，快速引進外部專業知識人員，以滿足特定的短期需求”。
4.1.3 多樣性
美國情報工作外包服務的多樣性源於情報工作涉及知識、領域的多樣性。情報界的工作往往涉及多個領域，如生物技術、大規模殺傷性武器、地理資訊系統等。隨著科學技術的進步，網際網路時代的到來，恐怖分子實施恐怖活動的手段快速更迭，情報工作涉及的領域也越來越多，即使是某一領域也會涉及到多個方向，導致情報機構所需人才範圍不斷擴大。而這些專業人員在短時間內無法迅速、大量地獲得。此外，有時只是為了滿足某一任務需求，如果招聘公務人員所需週期長，還會造成公共資源的浪費。因此，美國實施情報工作外包服務既滿足了情報機構的人才多樣化需求，也節省了政府財政支出。私營部門除了提供一般性服務，如後勤保障、技術支援、語言翻譯、審訊、定位和分析等，還可以提供諸如收集管理、檔案和媒體平臺開發、人力情報和反情報活動、安全許可調查、資訊影象收集等核心情報工作外包服務。私營部門的多樣化服務滿足了情報機構的多樣化需求。
4.1.4 前沿性
市場競爭環境下的私營部門，為了獲取高額利潤，贏得更多政府外包服務合同，需要不斷提升自身服務質量。只有走在科技前沿，不斷研發新型裝置，才能保證自身的競爭力，從而維持與情報機構的長期僱傭關係。私營公司在創新能力方面具有天然優勢。蘋果公司研發新的計算機系統僅需 24 個月，而五角大樓研發同樣的計算機系統卻需要81 個月。將私營部門納入國家安全戰略，充分發揮了市場機制下的企業創新活力，提高了情報工作效率。多數情況下，私營部門的技術能力和組織管理結構比情報機構更適合執行這些高難度、技術性任務。事實上，許多商業化倡導者也認為在某些開源技術領域，如大範圍監控、遙感、外國廣播轉錄和翻譯、資料探勘和網際網路資料庫開發等，私營部門可能比情報機構更先進。
尤其在開源情報（Open-source Intelligence）收集、處理領域，情報機構的最佳選擇可能是完全依賴私營部門，而僅使用專門、有限的人力資源進行最困難、敏感的任務。開源情報倡導者長期以來聲稱，私營部門在收集、分析資料方面發揮著重要作用。
4.2 美國情報工作外包服務的優勢
4.2.1 嚴格的安全審查制度
私營部門贏得情報機構的外包服務合同通常是一個艱難的過程，即使一家公司是唯一的投標人（特別是在美國國家安全域性內部執行最高級別情報任務）。從投標階段開始，準承包商必須擁有相當數量的具有高級別安全許可資格的員工，這使得擁有大量安全許可資格員工的私營部門具有較大市場競爭力。前中央情報局局長羅伯特·貝爾說：“具有高級別安全許可資格的僱員是有價值的。”因此，私營部門高管經常向情報機構介紹其僱員規模。2006 年在美國國土安全防禦投資會議上，私營部門擁有安全許可資格僱員的數目令人吃驚：在 CACI，70％的員工有絕密許可資格； SI 國際擁有安全許可資格的僱員為 83％；NCI 資訊系統公司擁有安全許可資格的僱員為 65％。
但是一旦簽訂合同，公司就可以確保未來極大的預期收益。曾任 CACI 國際公司首席財務官的史蒂夫·沃特說，“情報工作外包服務是一個非常有吸引力的投資專案，其週期通常很長，至少需要五到十年。一旦私營部門與情報機構簽訂合同，幾乎可以保證長期盈利，這得益於情報機構對某一服務的依賴”。執行副總裁兼首席財務官托馬斯·鄧恩解釋說，“如果你真的在做一些核心、關鍵專案，而且政府需要這種情報服務，一旦你做得好，其他私營部門很難取代你。坦率地說，情報機構沒有動力去學習、完成這些工作”。
因此，美國情報界透過嚴格的安全審查制度為情報工作外包服務創造了保密環境，確保情報工作外包服務執行的穩定性。
4.2.2 完善的法律法規體系
“9·11”恐怖襲擊之後，美國為加強本土安全工作出臺了一系列法律法規，意在以法律形式將各項工作制度固定起來，使各部門開展工作有法可依，充分發揮各部門的職能作用。一直以來，美國政府有依賴公司、企業、民間組織力量等從事公共服務的傳統，服務內容十分廣泛。受“小政府理論”的影響以及反恐情報任務需求的劇增，美國聯邦政府不但允許情報工作外包服務的存在，更是支援其發展，並出臺了一系列法律法規、政策。例如《美國情報改革法案》中明確授權私營部門可以從事外包服務。2006 年美國製定的《美國情報系統人力資源戰略五年規劃》，鼓勵使用外包僱員，使其成為美國情報系統力量的一部分；2008 年出臺的《美國情報工作—12333 號行政命令》規定，美國情報界有權與美國境內的私營公司、機構簽訂提供情報產品、勞務的合同或協議。為了貫徹落實情報工作政策、法律法規，開展情報工作外包服務，美國情報機構的財政支出也隨之大幅度增加。
4.2.3 良好的行業自律氛圍
美國情報工作外包服務的發展離不開其政治文化環境的薰陶。美國政治文化的核心要素包括個人主義、自由主義、社會責任意識和不信任政府思想，這些要素塑造了美國公民的意識形態，如尊崇個人的奮鬥與創新，高度的政治參與意識等。這種政治文化氛圍也塑造了美國私營部門積極參與政府政策制定，自覺維護國家安全的責任意識。因此，美國的私營部門更加重視自我監管，有著良好的行業自律傳統。
美國情報工作外包服務領域的私營部門行業協會一般是由業內人士自發組織建立的。據相關資料統計，美國已經建立的行業協會有 30 多個。
這些行業協會的存在加強了情報工作外包服務領域的行業自律，進一步提升了行業監管效果。美國情報界最重要的私營部門組織協會是安全事務支援協會（SASA），由美國情報界的巨頭情報承包商組成，如 BAE 系統、計算機科學公司、通用動力公司、洛克希德馬丁公司、博思艾倫公司、曼恩國際公司。此協會主要負責管理與美國國家安全域性和中央情報局合作的私營部門,其主要職能是為私營部門和情報機構之間創造和平的策略、商議環境。多年來，安全事務支援協會在美國情報機構的倡議下舉辦了多次高機密國家安全機構人員會議。美國中央情報局局長威廉·韋伯斯特曾這樣評價，“安全事務支援協會強調業界的秘密性，促進了私營部門、學術界和政府之間的友好合作關係，為維護國家安全做出了貢獻”。最大的是行業協會是武裝部隊通訊和電子協會，其管理超過一千家涉及國防情報的私營部門。
美國地理空間情報基金會代表數百家公司，為美國國家地理空間情報局和情報界提供最新軟體和網路服務。
4.2.4 長效的人才流動機制
“旋轉門機制”促進了美國情報機構與私營部門間的人才流動。旋轉門機制是指美國政府公務人員在政府機構與私營部門之間來回任職的現象。旋轉門機制反映了美國政府機構與私營部門之間的聯絡，任何政府官員都有可能從政府部門跳槽到私營部門任職；任何私營部門的精英都有機會進入政府機構從事公職，從而實現自己的政治主張，這種雙向流動促進了公私部門之間的人才交換。
美國情報界普遍存在著旋轉門現象。反恐環境下，美國情報工作外包服務迅速發展，進一步加劇了“旋轉門效應”。私營部門為了獲得更多情報工作外包服務合同，更加重視與情報機構的關係，僱傭大量曾在情報機構任職的人員，並且給予比原來在情報機構工作時高的多的薪酬。對於退休的情報官員來說，既能拿到退休金，又有一份額外收入，是兩全其美的事情。對於私營部門來說，這些被聘用的退休情報官員在其原工作單位有巨大的影響力，可以疏通私營部門與五角大樓的關係，使其在競爭中處於優勢。美國中央情報局局長和國家安全域性官員的價值遠遠超過了名片。因為多年來情報界高層官員一直不公開機密資訊和絕密資訊，除了他們幾乎沒有人可以知道情報方案的詳細資料、秘密行動和其他國家的內部事務。對於情報機構來說，這些人員的出現也有利於情報工作外包服務的執行。例如，喬治·特內特十分了解關於沙烏地阿拉伯、英國和巴基斯坦的情報部門以及美國在伊拉克、阿富汗和索馬利亞的秘密行動情況，這對於希望從中央情報局、國家安全域性贏得在這些國家工作的情報工作外包服務合同的私營部門來說是非常有用的資訊。同時，喬治·特內特的返聘也有利於情報任務的實施。（作者：林方）
