胡倩榕 中國人民大學重陽金融研究院助理研究員
2021年8月，美國總統拜登從阿富汗倉皇撤軍，這或許意味著美國作別了透過大規模軍事行動改造他國的時代。在長達20年的時間裡，美國在阿富汗花費超過兩萬億美元。用拜登的話說，“美國人民每天醒來就消耗了3億美元”。隨著阿富汗戰爭收尾，美國對預算制度進行了調整，不再單獨設定海外應急行動（OCO）預算。然而，美國的國防預算沒有隨著阿富汗戰爭的結束而回落，拜登暗示的和平紅利也未能成為現實。
近日，拜登將國會提交的《2022財年國防授權法案》簽署為法律。這份總額高達7682億美元的“國防授權法案”，再度將美國軍費開支推向新高。其中，7400億美元用於國防專案預算，278億美元用於核武器專案，3.78億美元用於與國防相關的其他活動。在特朗普政府主導的2021財年，美國國防部獲得撥款7037億美元。拜登政府的首份國防預算將用於國防部的開支拔高了363億美元，增幅達到5.1%。國防預算整體增長超過5%。
事實上，當拜登政府2021年5月向國會提交總統國防預算申請時，美防務界對2022財年軍費還抱以持平預期。總統國防預算申請將軍費總額定在7529億美元，其中為國防部申請預算7150億美元，名義增長1.6%。據美國戰略與預算評估中心（CSBA）測算，在刨除通脹等因素後，拜登提請的國防預算實際下降了0.2%。在總統國防預算申請的基礎上，美國國會又加碼了250億美元，方才形成《國防授權法案》的最終版本。
圍繞國防開支的博弈錯綜複雜。國防預算水平既是一個戰略問題，也是一個經濟問題，同時還可作為美國兩黨政治的工具。2022財年美國國防預算大幅上漲是多方合力的結果。
在戰略層面，美國難以坐視軍費削減，極力維持所謂競爭優勢。《2022財年國防授權法案》額外增加的250億美元軍費指向明確，就是為了應對美國與中國的“戰略競爭”。一個可預見的趨勢是，拜登任內，美國必然加大在中國周邊及印太地區的軍事投射。美國防部發布的《2021全球態勢評估》報告呼籲美國加強印太佈局、鞏固與盟友的協作以共同抵制中國潛在的軍事行動，甚至不惜犧牲美國在其他地區的軍事存在。《2022財年國防授權法案》中亦有較長篇幅論述美國未來的印太部署。為震懾中國，總統國防預算提議為“太平洋威懾倡議”撥款51億美元，國會在此基礎上又提高了20億美元。
在經濟層面，美國國內高速通貨膨脹，是軍費水漲船高的重要背景。2021年以來，美國的消費者物價指數創下30餘年來的最大增幅，對軍隊公職人員薪資和武器價格構成巨大的上行壓力。國防開支如不提高上限，美國國防部很難兼顧軍隊公職人員和國防承包商的利益。一方面，五角大樓號稱軍隊工資福利的增長速度應當高於通貨膨脹率，承諾為現役和退役人員加薪2.7%。美國勞工部指明，2023財年軍隊退役人員的漲薪幅度應達到4.6%。另一方面，高企的通貨膨脹率進一步推高了美國國防承包商對武器合同成本的預期。儘管通貨膨脹對軍工專案的負效應不會即刻發生，但除非通貨膨脹得以有效控制，否則遲早會傳導至武器價格。
在兩黨政治層面，《國防授權法案》是兩黨討價還價的標的，與美國提高債務上限的決議亦脫不了干係。12月初，美國國會兩黨還在討論是否應當將債務限額與《國防授權法案》掛鉤。一方面，提高債務上限是共和黨人的政治武器，他們沒有十足的動力為債務限額表決提供便利。另一方面，由於《國防授權法案》對國防部撥款水平較高，民主黨人並不情願給予足夠的支援。當時，國會無論多數黨還是少數黨的領導人，都在考慮將《國防授權法案》和債務上限作為政治交換條件的可能。最終結果很明瞭，提高債務上限和提高軍費開支的決議都在2022年前表決透過。拜登將政府借款限額提高2.5萬億美元后，軍費困境立馬迎刃而解。這愈發使得兩項重要議案變得像政治作秀：在債務上限議題上，共和黨遷就民主黨；在軍費開支議題上，民主黨遷就共和黨。
美國2022財年國防預算，儘管明面上打著“威懾中國”的旗號，上漲的軍費固然有遏制中國的考慮，但其首要目的是確保美國軍人和國防承包商的利益。中國需要做的是繼續保持定力，在戰略上重視，在戰術上藐視。（責任編輯：王鑫）
