引言

在格拉斯哥召開的第二十六屆聯合國氣候變化大會（下稱COP26大會）上，各國代表經過艱難談判，最終達成《格拉斯哥公約》。正如聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯在作大會總結時所說，《格拉斯哥公約》是妥協的產物，它反映了當今世界各方的利益、矛盾和政治意願。本文基於與會各方的利益考量，分析共識最終達成的整合因素，並嘗試獲得後疫情時代全球公共衛生領域協作的一點啟示。

01南北方的立場與利益考量

1992年的《聯合國氣候變化框架公約》規定了發達國家和發展中國家之間的“嚴格分別”和“極端化的立場”，強調“共同但有區別的責任”“基於各自的能力”等原則，使為所有國家引入具有法律約束力的統一承諾變得複雜。因此，全球氣候變化的議題和行動賦予了工業化國家和發展中國家不同的角色和目標。工業化國家和發達國家被認為是歷史上和現在溫室氣體最大的排放來源，在減少溫室氣體排放的行動中負有最大的責任。因此，1997年制定的《京都議定書》為此類國家設定了硬性的減排任務，並指出發達國家應為發展中國家應對氣候變化問題提供資助。在近三十年的國際氣候談判史中，發展中國家隨著政治和經濟環境的變化也演化出了更為多樣的立場。直至COP26，分歧仍是國際環境問題協作繞不開的主題。發達國家和發展中國家在一些關鍵問題上的不同立場，如國家自定貢獻目標（Nationally Determined Contribution, NDC）提交的週期、“損失和傷害”補償機制及化石能源的削減，成為本次談判的主要矛盾。

二氧化碳歷史排放資料（1975-2017）

圖源：Our World in Data https://ourworldindata.org/contributed-most-global-co2

1.1 邊緣國家的訴求：氣候脆弱國和欠發達地區

在國際氣候談判中，發展中國家往往組成多個組織來增強在國際談判中的話語權，如77國集團（G77）、小島嶼國家聯盟（Alliance of Small Island States, AOSIS）、最不發達國家（Least Developed Countries, LDCs）等。其中，小島嶼國家聯盟是由58個低海岸國家談判集團。這些國家因其獨特的地理條件，承受著全球變暖帶來的巨大風險，經常遭受極端天氣和氣候變化的影響，包括氣旋、風暴潮、暴雨、乾旱、海平面上升和海洋酸化的加劇。斐濟、吐瓦魯和馬爾地夫的國家領導人為小島嶼國家發聲時表示，如果富裕國家不能兌現扭轉全球變暖趨勢的承諾，他們的國家將面臨嚴重的生存威脅。

因此，在COP26談判期間，小島嶼國家、非洲集團和最不發達國家集團要求縮短《巴黎協定》締約國自主/自定貢獻目標（NDC）繳交的週期。根據《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》，締約國需要至少每五年提交一次國家氣候計劃，即國家自定貢獻目標（Nationally Determined Contribution, NDC），即是政府為應對氣候變化及為全球氣候行動做出貢獻的相關目標、政策和措施。繼2015年《巴黎協定》的簽訂後，2020年是締約國應當提交第一份NDC的年份。小島嶼國家聯盟的44個成員國、非洲集團（Africa Group）的54個成員國和最不發達國家的48個成員國在COP26大會上，提出各國應把提交NDC的週期從每五年縮短到每一年。縮短NDC提交週期作為一種推動減排、加速脫碳的政治決心的手段，關係到的利益包括美國，日本，德國等製造業依然重要的發達國家的，也包括新興工業國的。雖然根據《框架協議》精神，發達國家被認為對減少全球溫室氣體排放負主要歷史責任，目前，以歐洲聯盟（EU）國家為代表的部分發達國家逐漸進入後工業化時代。它們雖然還負著幫助發展中國家適應氣候變化的責任，但自身已經不再是碳排放的來源。美國，日本，德國等和發展中的新興工業國家作為碳排放大國，在當下仍然有最大的減排空間。

雖然發展中國家推動的這一倡議沒有包括在協議的最終文本里，但大會發達國家和發展中國家在制定NDC的共同時間框架上取得了一致意見。此前，《巴黎協定》確立了國家至少需要每五年提交NDC，卻對NDC計劃的實施期時間長度沒有規定。缺乏實施期時間段的一致性意味著跟蹤、彙總和比較各國目標和執行更加困難。格拉斯哥氣候協議則建議了各國提交的NDC採用共同的時間框架：2035年締約國第二次提交的NDC將統一制定為期十年的計劃實施安排。

另外，以G77+中國組織（“G77-plus-China”group）為代表的134個發展中國家要求發達國家為適應氣候變化和脫碳提供更多資金援助，建立氣候變遷帶來的“損失和傷害”（“Loss and Damage”）補償機制。早在COP15大會上，富裕國家就承諾到2020年為止，每年將籌集1000億美元資金以幫助欠發達國家向綠色能源過渡，並適應全球氣候變化的影響。這一承諾力度不足且至今並未完全兌現。據聯合國環境署估計，到2030年，發展中國家適應氣候變化的真實成本可能在每年1400至3000億美元之間，遠高於富裕國家承諾的援助數額。此外，根據經濟合作與發展組織的估計，雖然來自發達國家的資金援助每年略有增加，但是距2020年的融資目標還差200億美元。在這樣的背景下，COP26大會強調了資金援助的重要性。《格拉斯哥公約》的最終文字包括“深感遺憾地注意到發達國家締約方到2020年每年聯合籌集1000億美元的目標尚未實現，歡迎發達國家締約方和氣候融資交付計劃作出更多承諾”，和“敦促發達國家締約方到2025年全面緊急實現1000 億美元的目標，並強調透明度在履行承諾方面的重要性”等意見。

此外，氣候變遷帶來的“損失和傷害”也是發展中國家，特別是氣候脆弱國家，長久以來關心的議題。《巴黎協定》中定義的“損失和傷害”既包括單發的極端氣候事件，也包括以沙漠化、海平面上升等為代表的緩發事件（slow-onset events）。由於氣候敏感部門（例如農業和漁業）在這些國家佔有相當程度的經濟重要性，加上人員、機構和財政能力的有限性，欠發達國家遭受氣候變化影響最大，承受著最多的“損失和傷害”。在氣候變化問題中負有更強的歷史責任的國家，理應補償發展中國家因氣候造成的損失和傷害。但是，由於美國和歐洲聯盟的反對，G77+中國提出的設立“損失和傷害”補償機制的建議沒有被納入到《格拉斯哥公約》最終文字，成為本次談判的遺憾。

1.2 新興工業國和化石能源國的要求

發展中國家內部也存在日趨明顯的利益分化。在近三十年的國際氣候談判史中，發展中國家的立場漸漸遠離與發達國家涇渭分明的局勢，向著更碎片化的趨勢發展。化石能源是排放溫室氣體，造成氣候變化的一大元兇。例如，在削減和淘汰化石能源的相關議題上，依賴化石能源提供經濟增長及出口化石能源的國家（如石油輸出國組織OPEC成員國），成為另一大利益相關方。

印度是正在經歷快速工業化的典型國家，為了保持快速發展的工業體系，它使《格拉斯哥公約》改變了原先對消減化石能源更強力的表述。11月10日出臺的《格拉斯哥公約》第一版草稿呼籲淘汰煤電和化石能源補貼 （the phasing-out of coal and subsidies for fossil fuels），這是自《東京議定書》以來聯合國關於氣候變化的文字中首次提到化石燃料。儘管這項針對特定燃料的承諾不具有法律約束力，但具有高度象徵性和開拓意義。然而，在大會最後一刻，印度代表提議第一版草稿中“淘汰”一詞改為減少“削減” （未採用碳捕獲和封存技術減排）的煤電和對化石燃料的“低效”補貼（the phasedown of unabated coal power and phase-out of inefficient subsidies for fossil fuels）。關鍵措辭語義的減弱使得全球性的減排目標受挫，會議在即將落幕時談判氣氛驟然變冷。COP26大會主席阿洛克·夏爾馬（Alok Sharma）甚至為之落淚。

實際上，印度的立場不僅暴露了發展中國家中有工業化野心的國家和氣候脆弱國家的立場分化，還體現了南北國家之間互信的匱乏。ActionAid 政策和運動主管布蘭登·吳（Brandon Wu）表示，強調煤炭而忽略石油和天然氣，會對印度和中國等發展中國家造成不成比例的影響。綠色和平印度分部的資深氣候活動人士錢查爾（Avinash Chanchal）也表示，淡化後的草案反映了富國和窮國之間缺乏信任，因為（富裕國家）以前（在經濟援助和技術轉讓上）的承諾沒有兌現。

1.3小結

在國際氣候談判的初期，發達國家和發展中國家的對立是鮮明的。發達國家負著溫室氣體排放的主要歷史責任，需要幫助發展中國家適應氣候變暖的威脅，實現向綠色能源過渡的目標。隨著政治經濟局勢的變化，特別是新興工業國的崛起，完整一致的“發展中國家的立場”已經不復存在，國際氣候談判漸漸遠離發達國家和發展中國家兩極分立的局勢。依賴價格低廉的化石燃料，特別是煤炭的發展中國家把經濟發展的目標置於減排之上。氣候脆弱的發展中國家，如小島嶼國家，希望碳排放仍然居高不下的國家提高減排目標，並要求發達國家兌現適應資金的經濟援助的承諾。不同訴求的拉鋸形成了COP26大會上的主要分歧。儘管如此，《格拉斯哥公約》仍然在分歧之上出色地達成了許多重要的共識，這是由包括氣候問題的壓迫性在內的一系列整合因素所推動的。

02共識達成的推動因素

早在COP26大會召開前，國際社會對它就滿懷期待。COP26大會被認為是繼2015年達成了《巴黎協定》的COP21以來最重要的一屆聯合國氣候變化大會。從COP21到COP26大會的五年多中，頻發的極端天氣事件和現有減排目標的不足讓政策制定者們感到氣候問題的緊迫性。這使得提高減排目標的野心，消除國際氣候合作的遺留障礙更加刻不容緩。

2.1 全球氣候問題的緊迫性

壓迫性的全球氣候變化是達成格拉斯哥共識最重要的因素。COP21出臺《巴黎協定》之後的五年，各國深切地感受到了全球變暖帶來的威脅和提高減排目標的必要性。《巴黎協定》中，各國承諾“把全球平均氣溫升幅控制在工業化前水平以上低於2°C之內，並努力將氣溫升幅限制在工業化前水平以上1.5°C之內”。自2015年以來，越來越多的證據表明即使各國把全球平均氣溫升幅控制在2°C之內，氣候也將帶來不可估量的風險和傷害。2018年，政府間氣候變化專門委員會（IPCC）釋出的1.5°C特別報告評估了全球升溫比工業化前水平上升1.5°C所帶來的威脅。近年來全球遭遇的極端高溫、野火和洪災等，印證了特別報告的觀點，也提高了氣候問題的公眾關注度。

氣候變化的危害，正在從環境問題蔓延為急迫的政治問題。例如，2020年颶風伊塔引發的泥石流使十二萬人成為了“氣候難民”。在2018年，世界銀行估計拉丁美洲、撒哈拉以南非洲和東南亞到2050 年將產生1.43 億氣候移民。氣候變遷的顯性威脅為全球政策制定者敲響了警鐘，成為了COP26大會達成1.5℃目標共識的驅動力。COP26主席阿洛克·夏爾馬指出，《格拉斯哥公約》使我們繼續保持了控制氣候變化目標的活力。

全球溫度升高1.5℃和2℃可能造成的後果

圖源：Carbon Brief

https://www.carbonbrief.org/cop26-key-outcomes-agreed-at-the-un-climate-talks-in-glasgow）

2.2棘輪機制與NDC計劃提交

NDC代表了各國減排的目標，而NDC機制的執行更是提高減排目標的關鍵。根據聯合國環境規劃署今年十月釋出的《2021排放差距報告》，各國上報的減排目標遠遠落後於實現《巴黎協定》規定的2°C溫控目標所要求達到的水平，這將使世界步入“在本世紀末至少升溫2.7℃”的軌道。IPCC釋出的第6次評估報告也顯示，為了將升溫限制在1.5℃，到2030 年全球二氧化碳淨排放量需要比2010 年的水平下降約45%，並在2050 年左右達到“淨零”（net zero）。在這樣的背景下，提振各國減排目標的野心迫在眉睫。

2020年正值《巴黎協定》規定的第一次NDC提交到期的日期（見1.1）。《巴黎協定》的文字中包括了NDC非正式地稱為“棘輪機制”（ratchet mechanism）的程式。在這個機制下，每個國家在2020年提交的NDC會被重新評估。隨後，各國有一段時間調整和重新提交NDC。最後，修改後的NDC會被正式寫入協議。“棘輪機制”旨在提高各國自定目標，使其更具政治野心，以填補“排放差距”，達成《巴黎協定》要求的溫控目標。2020年將是測試“棘輪機制”第一次執行的一年。這使得原定於2020年舉辦（受新冠大流行影響，COP26大會從2020年延期到2021年舉行）的COP26大會成為落實《巴黎協定》的重大功能、提振各國減緩氣候變遷決心的決定性時刻。

“棘輪機制”的運作時間表 來源：Green Peace

2.3 《巴黎協定》實施方案的遺留問題

COP26大會的另一項重要使命是對《巴黎協定》的實施遺留問題制定細則，消除全球氣候合作的障礙。這些懸而未決的問題包括全球碳市場執行細則以及各國碳排放報告的“強化透明度框架” 。《巴黎協定》第六條涉及的全球碳市場機制是協定中最具爭議的部分，也被形容為協定的成敗關鍵。第六條的支持者稱，碳市場能在顯著提高氣候目標的同時降低成本，與私有部門合作，並將資金、技術和專業知識傳播到新領域。在波蘭卡托維茲舉行的COP24大會上，締約國通過了《巴黎協定》規則手冊（Paris Rulebook），但未能在全球碳市場規則上達成一致。碳市場細則的爭議成為了2019年COP25的焦點，但談判最終失敗，成為COP25大會最大的遺憾。《巴黎協定》第十三條包括的“強化透明度框架”旨在確保各國披露足夠的資訊，以確定它們是否正在履行氣候承諾。英國和歐盟的前首席談判代表皮特·貝茨（Pete Betts）在COP26大會的新聞釋出會上指出，氣候制度沒有具體的懲罰機制，因此擁有一個有效的透明制度是整個系統運作的關鍵。上述議題上共識的缺乏極大地限制了全球減緩氣候變暖的合作。因此，隨著氣候問題的壓迫性越來越顯著，全球合作迫在眉睫，這兩個議題的解決也被COP26大會提上日程。

03結語

在分析COP26大會談判的南北立場和共識促成因素的基礎上，筆者思考了格拉斯哥公約生成機制對後疫情時代全球公共衛生領域國家協作的啟示。在疫情籠罩的COP26大會上，以綠色方式從疫情中復甦（green recovery）的潛能受到了極大關注。更早些時候，聯合國環境署的年度《2020排放差距報告》就指出，2020年疫情大流行中各國政府採取的防疫措施及經濟停擺導致碳排放量降幅達7％。雖然疫情帶來的減排是暫時的，但是如果“各國政府在疫情後的復甦程序中投資氣候行動，並致力於在2021年11月即將於格拉斯哥舉行的聯合國氣候變化大會（COP 26）上提升各自的國家自主貢獻目標，則有望將全球碳排放量降至基本兌現‘2℃溫控目標’的水平”。疫情後的長期復甦與創造可持續發展的綠色經濟並不相悖，反而能為氣候行動提供契機。聯合國氣候變化大會秘書帕特里夏·埃斯皮諾薩（Patricia Espinosa）特別指出，大流行為建立清潔和氣候友好的未來提供了難得的機會。目前，多國的疫情經濟刺激紓困方案也包含了支援減碳的措施。關於氣候目標和從疫情中復甦的協同作用的共識能促進國際合作。

這樣的共識為各國在達成疫情復甦方面的合作提供了可能。COP26大會期間，亞洲基礎設施投資銀行（亞投行）的四個合作伙伴向亞投行管理的平臺承諾提供了6.65億美元，用以在東南亞建設低碳和氣候適應型基礎設施專案及加速該地區從新冠大流行中的恢復。這不僅體現了建設新型低碳經濟和從疫情中復甦的緊密聯絡，也為後疫情時代全球醫療健康領域協作提供了範本。

同時，《格拉斯哥公約》談判中體現的分歧與共識，對公共衛生領域的國家協作有相當程度的借鑑意義。第一，氣候變化議題長期對發達國家和發展中國家設定不同責任和角色，發達國家應對發展中國家施以援手。全球疫苗合作機制中遵循了相似的模式，同樣強調有能力開發疫苗的國家和需要援助的國家之間的平衡和互助。第二，氣候目標和從疫情中復甦的協同作用是促進南北合作的巨大視窗。全球從疫情中復甦的過程將進一步為建設新興低碳經濟、實現減排目標提供了機會，繼續豐富南北關於投資、經濟援助以及技術轉讓的潛在對話。第三，各國在氣候問題的急迫性和長期發展上存在共識，而對疫情的預期和採取的防控則各有不同。例如，中國在疫情中堅持“動態清零”策略，而更多的國家已經接受或開始嘗試與新冠共存。十一月出現的奧密克戎變異株更給各國的預期和策略帶來了變數。最後，由於氣候議題無法迴避的特性，它是各國直面分歧、學習解決衝突、嘗試建立共識和互信的場地，各國從氣候議題中學習到的談判經驗也對在更廣泛的公共衛生議題的談判和合作產生積極作用。

本文作者：

孫安迪

本文審校：

餘卓朋

《全球健康醫療動態彙編》由暨南大學國際關係學院 / 華僑華人研究院 /21 世紀絲綢之路研究院/海國圖智研究院聯合出版，對全球公共衛生事務和醫療健康政策經濟進行整合，並在每期設定專題，透過撰寫有價值的原創文章和論文編譯對熱點事件進行追蹤。以透過多方面的公共衛生研究，為全球的健康協作治理提供多樣化的思路，併為讀者提供更加客觀、更具時效性的資訊與分析。

獲取更多內容，歡迎關注海國圖智研究院