我國邊境口岸縣撤縣設口岸城市分析：新疆有7個縣或口岸具備條件

我國有漫長的陸地邊境線，與14個國家接壤，分佈有眾多的邊境口岸，這些口岸是中國與相鄰國家經貿交流的“視窗”，是國家開放格局中的重要支點。如果說改革開放以來的40多年中，中國對外開放戰略重點是“向東開放”，那麼隨著沿海地區貿易增長速度放緩，以及周邊國家與中國經貿合作日益活躍，那麼未來深化開放戰略必然要重視“向西開放”。提升口岸地區的經濟地位，完善口岸的社會功能，將口岸打造成集聚要素的平臺，不僅有利於培育我國西部地區新的增長點，也有利於維護邊疆穩定和民族團結。當前，我國正在大力推進新型城鎮化戰略，在此背景下，依託口岸建設邊境城市，憑藉城市提升口岸功能，對帶動西部地區追趕全國城鎮化步伐具有重要的意義。啟動陸地邊境口岸縣設市或口岸建市等行政區劃調整，是促進該型別區發展的重要“抓手”，也是實現新型城鎮化戰略提出目標的重要任務。今天就來研究分析一下我國口岸設市的可行性，研究口岸設市的意義以及面臨的機遇和挑戰，確定科學的設市標準，提供初步的設市方案。並對可能設市的口岸縣進行篩選，最後給出推進口岸縣設市的政策建議。比如城鎮規劃君何方洪曾經工作過的新疆的奇臺縣(有中蒙烏拉斯臺口岸，奇臺縣撤縣設市請示已上報國家)、烏恰縣(如果撤縣設市將成為我國最西端的城市)和新疆兵團第九師擬建白楊市(網路上有新聞報道，在巴克圖口岸旁邊，將成為新疆兵團唯一的真正意義上的口岸城市)。

一、我國陸地邊境口岸基本狀況

陸地邊境口岸原本指人流和物流從國內出口陸地接壤國家或者進入的通關口。但隨著貿易交流的增長，在口岸周圍及毗鄰的中心城鎮，一些具有交通運輸成本優勢的地點開始不斷聚集經濟活動和人口。對口岸的分析不僅應包括是口岸本身，還應包括口岸附近的城鎮及其所在的行政區域。按照現有的分類體系，口岸分為一類和二類。一類口岸由國家設立，一般選擇那些發展基礎比較好、貿易規模較大的口岸。二類口岸則由所在省設立，與一類口岸有一定差距。顯然，設市物件主要從一類口岸中產生，故以下只考察一類口岸所在地區的狀況。

（一）邊境口岸廣泛分佈於沿邊各省

我國沿邊境共有一類對外開放陸地口岸73個，分佈在我國東北、西北和西南三個方向的邊境線上，擁有一類口岸的省區有8個，包括：內蒙古（6個）、遼寧（1個）、吉林（11個）、黑龍江（14個）、廣西（9個）、雲南（14個）、西藏（5個）、新疆（14個）。口岸所在行政區19個為縣級市，還包括一個地級城市（丹東市），剩下的44個均為縣或縣級市。

（二）邊境口岸經濟發展狀態低於西部平均水平

總體來看，口岸地區地廣人稀，經濟發展水平不高，財政實力薄弱，屬於經濟欠發達地區。2021年，口岸地區行政區域總面積達到70.6萬平方公里，佔全國總面積的7.4%。口岸地區人口密度相對全國較低，每平方公里人口18.3人，僅相當於全國平均人口密度的13.1%。因此，口岸地區承載的人口遠小於其面積所佔比重。從經濟實力來看，口岸地區經濟水平相當於全國水平的71.7%。由這兩個指標可大致反映出口岸地區經濟發展水平不僅落後於全國，也落後於西部地區的平均水平。

（三）人口城鎮化的空間差異突出

城鎮化是國家現代化的必經階段，也是經濟社會轉型的重要抓手，城鎮化程序是否順利無論是對於整個國家，還是對某個地區都具有重要意義。因此，考察口岸地區城鎮化水平有助於全面把握口岸地區發展現狀和問題。2021年，19個口岸市城鎮化率達到70%，城鎮化水平甚至遠遠高於全國平均水平。從大的方向上看，東北口岸地區的城鎮化水平明顯高於西南，西北地區處於中間水平。東北方向的內蒙和吉林兩省口岸地區城鎮化水平超過70%，西南方向的廣西、雲南和西藏不足30%，西北地區的新疆為33.6%。城鎮化歸根到底體現為人口聚集的過程，因此口岸地區中心人口規模和空間結構也是反映其城鎮化狀態的重要方面。為此，計算了2021年73個口岸地區城關鎮或城區的人口規模。口岸城關鎮人口總規模336.3萬人，占城關鎮和鎮區總人口規模的50%左右，城關鎮平均人口規模4.6萬人。根據2021年10月國家住建部官方釋出《2020年全國城市建設統計年鑑》顯示(圖片採用的2019年底的資料)，我國口岸城市的中心城區人口規模差距巨大，最大的口岸城市丹東市城區人口67.29萬人，延吉市城區人口55.8萬（城區常住人口48.2萬），琿春市城區22.81萬人、滿洲里市城區人口21.84萬人、黑河市城區人口14.8萬人，和龍市城區人口9.54萬人、龍井市城區人口8.97萬人，撫遠市城區4.25萬人，漠河市城區人口3.51萬人。最小的口岸城市霍爾果斯市和阿拉山口市城區人口還不足3萬人。

圖：2019年底我國各口岸城市的城區人口和建成區面積

（四）公共服務配置水平差異顯著

完善的公共服務體系是經濟、社會健康發展的基礎。在教育服務供給上，口岸地區高於全國縣級平均水平，但分省來看，西藏、廣西、雲南和新疆四省區的口岸水平低於其他省份，東北地區狀況明顯好於其他省份。從醫療衛生服務的供給上看，口岸整體好於縣級平均水平。但口岸地區的社會福利狀況明顯和全國平均水平有差距，特別是雲南、西藏的差距尤其大。整體來看，東北的口岸地區基本服務水平狀況明顯好於其他省份，受其拉動，口岸整體高於全國縣平均。但西藏、廣西、雲南和新疆四省區的口岸地區的水平遠低於其他省份，特別是雲南、西藏在醫療衛生服務上與縣平均水平的差距尤其大。

（五）具備一定聚集產業的交通條件

口岸地區與接壤國家通行主要包括陸路、水路和鐵路三種方式。鐵路與國境線交接處的口岸在貨物運輸量和通勤保證率上都高於其他交通型別的口岸，是考察口岸區位重點關注的形式。這裡我彙總了口岸地區的交通狀況和未來擬修建的重要通道。鐵路運輸主要包括中蒙俄、中俄、東烏、北黑、中哈、中吉烏、中越等鐵路，未來還將通行甘泉、中印等鐵路幹線和直線鐵路。滿洲里、二連浩特、霍爾果斯、阿拉山口、磨憨、瑞麗等口岸城鎮已經發展成為重要的邊境運輸樞紐。水路口岸依託航運和港口，主要分佈在東北地區，以黑龍江和松花江主要依託。包括口岸有：黑河（璦琿）、嘉蔭、蘿北、富錦、同江、饒河、臨江、長白、琿春、漠河等等。這些口岸與區域所在城鎮一般為一體，物資能夠就地消化，本地產品也能便捷地出口到國外。

二、口岸設市的意義、機遇與挑戰

口岸作為向西開放的前沿陣地，近些年獲得了快速的發展，很多口岸縣完全達到了以往設市的標準。但是，中國自上世紀末就暫停了設市工作，時至今日，雖然有新疆的阿拉山口市、霍爾果斯市和黑龍江省的漠河市、撫遠市獲批建市，但口岸城市的數量和空間分佈仍然不能滿足新型城鎮化的需要，率先啟動口岸設市對最佳化城市格局具有重要的意義。首先，口岸設市有利於口岸形成規模市場，培育自我發展機能。口岸縣改市雖然在行政級別上沒有變化，但在區域功能定位和財稅、產業以及土地政策上與縣有很大不同。這優惠政策相當於給口岸地區發展增添了活力，透過土地政策的放寬，公共設施與公共服務的拓展，口岸地區能夠快速聚集中心城區人口，有助於規模市場的形成。其次，口岸設市有利於人口向口岸的聚集，鞏固國家對邊境地區的管理。口岸的建設能夠吸引內地人口向這些地區遷移，帶來先進的生產技術和理念，促進經濟發展。一些研究表明，近年來邊境地區存在人才外流現象，這不利於當地經濟發展、民族融合和當地的穩定。再次，口岸設市有利於口岸輻射力的形成，將周邊國家納入分工體系。中國的發展也應惠及周邊國家的發展，邊境口岸是最好的依託。增設口岸城市後，以口岸城市為核心，聚集產業，利用國內外的要素資源，把邊境線另一側的地區納入到統一的產業分工體系中來，既提高了經濟發展潛力，又能夠樹立中國和平崛起的形象，更為關鍵的是，中國能夠透過控制產業鏈的關鍵環節，掌握對外交往的主動權。

近年來，隨著東部沿海地區產業轉出趨勢加快，國際次區域合作深化，以及我國綜合國力增強，口岸地區面臨的良好的機遇，具體包括三個方面。首先，發達地區產業轉移加速，邊境口岸具有承接產業的區位優勢。東部沿海地區多數已經處於工業化的後期，以低成本勞動為核心競爭力的加工製造業將逐漸轉到中西部地區，以保持低成本勞動力競爭優勢。本世紀初以來，東部沿海的企業開始大舉向中西部遷移和投資。對口岸地區來說，這是構建產業支撐的絕佳機遇。其次，區域與次區域合作逐步深化，邊境口岸成為次區域合作的前沿陣地。我國與東盟湄公河次區域合作已經展開；在上海合作組織構架下，與中亞地區的次區域合作為新疆產業大發展提供了良好的契機。再次，隨著國家經濟實力增強，邊境口岸具備了更為堅實的對外合作的基礎。改革開放以來中國保持了四十多年的高速增長，經濟實力相比過去有力巨大飛躍，在國際經濟合作中的地位日益提高。邊境口岸是我國開放格局中新的“增長點”，正在受到越來越高的重視。未來，沿邊開放特區、經濟開發區已經開始設定，甚至自由貿易區可行性也在考慮之內。

機遇不能錯過，但也必須情形地認識口岸地區發展面臨的瓶頸。口岸地區經濟規模普遍偏小，缺乏帶動區域發展的能力。口岸地區的中心區經濟規模普遍偏小，人口規模更低，因此，口岸地區很難帶動周邊地區的發展，區域內部很多地方仍處於極度貧困的狀態。口岸功能也相對單一，缺乏聚集要素的能力。大多數邊境口岸職能是邊境貿易和人員過境管理。如果沒有相應載體，很難吸引到更多的人流和物流，也不利於城市經濟水平的提高。這種局面處於一種低水平的均衡狀態，需要更高層次的外力將其打破。口岸地區一般距離經濟中心較遠，缺乏大城市的輻射帶動。邊境口岸地區普遍遠離中心城市，在配套設施沒有建立，本地消費市場沒有形成的條件下，發展製造業的初期投入比較大。而且由於距離大城市的距離較遠，口岸地區接收到的新思想、新技術比較少，因而既缺乏市場氛圍，也缺乏必要的人才，企業執行的商務環境也較差。另外，受政治環境影響明顯，經濟發展的波動比較大。近年來，我國的民族分裂勢力有不斷抬頭的趨勢，暴力、恐怖事件頻發，威脅到了經濟和社會迅速發展的良好局面，口岸地區首當其衝。此外，我國的陸地邊境口岸地區周邊國家普遍經濟發展水平並不高，而且很多國家的政治局勢不穩定，這也會影響到口岸地區的招商引資工作。

三、口岸縣設市指標體系及篩選結果

城市既是一種客觀事物的存在，也是人為劃分的結果，劃分城市是為了便於瞭解城市實體空間發展的狀態，便於政府對城市的管理，服務於提供人們需要的公共服務。設立城市關鍵的原則是行政意義上的城市邊界和經濟地理意義上的城市範圍要儘可能相一致。因此，需要建立一套科學、嚴格的設市指標體系。口岸縣設市也不例外，這項工作涉及行政管理體制、財稅體制、人事體制等方方面面的調整，牽著面巨大，也需要有科學的指導。需要注意的是，口岸的地理位置和政治意義比較特殊，設市指標體系中需要將這些特殊因素考慮進來。為提高設市標準的科學性和可操作性，這裡主要從三個方面出發考慮指標體系如何構建：一是城市的概念及基本內涵，二是國家現有設市標準，三是其他國家的設市標準。

從城市的內涵來說，城市是“人”的聚集和“物”的集聚互動發展的結果。“人”的聚集即人口的集聚，這是城市存在的核心標誌，也是經濟活動最終服務物件。“物”的聚集是指產業集中和城市公共設施完善的過程。產業活動的聚集是人口集聚的根本動力，產業活動提供了就業崗位，維繫這人們的生存。城市功能不斷完善為產業的發展和人們的生活提供良好的環境。人口向城市的聚集一方面為產業活動提供了充分勞動力資源，另一方面因人與人之間密切交流而產生的創新思想也帶來產業活動效率的提高。因此，城市最基本的內涵包括人口聚集、經濟聚集和基本公共服務覆蓋三個方面。

從城市設立標準來看，中國建制市的設立工作主要由民政部負責，主要依據是2016年5月國務院出臺的《設立縣級市標準》。最主要有四項： 1、人口指標：擬設市區域常住人口城鎮化率位居本省所轄縣前30%以內或不低於全國平均水平，擬設市城區常住人口不低於15萬人。2、擬設市區域經濟指標：人均地區生產總值或人均地方本級一般公共財政預算收入連續2年位居本省所轄縣前40%以內，第二產業、第三產業增加值佔地區生產總值比重不低於80%。3、擬設市城區資源環境基礎設施指標：公共供水普及率不低於95%，汙水處理率不低於90%，生活垃圾無害化處理率不低於90%，社群綜合服務設施覆蓋率不低於90%，建成區綠地率不低於33%，建成區平均路網密度不低於每平方公里7公里，建成區道路面積率不低於13%，家庭寬頻接入能力不低於10兆位元每秒。4、擬設市區域基本公共服務指標：城鎮常住人口低收入家庭住房保障家庭全覆蓋，城鎮常住人口基本公共就業服務全覆蓋，高中階段毛入學率不低於90%，每千常住人口醫療衛生機構床位數不低於3.5張，每千常住人口執業(助理)醫師數不低於1.8人，每千名老人擁有養老床位數不低於30張，建有符合國家標準的公共圖書館、文化館且鄉、鎮、街道綜合文化站全覆蓋，體育健身設施實現社群全覆蓋。

由此不難看出，中國縣設市的指標總體上可劃分為三類，一類是經濟指標，另一類是人口指標，第三類是基礎設施和公共服務設施指標。不難發現，所列出的設市標準也基本與城市內涵的要求相符合。但是，《標準》中也存在指標偏繁、核心指標不突出的問題。例如，《標準》的設市指標超過10個，但最能體現城市特徵的人口聚集規模標準卻並沒有涉及。

發達國家已經進入成熟的城鎮化時期，它們採用的標準時經過長期摸索和實踐保留下來的，具有很強的參考價值。由於不同國家先天條件迥異，各國設市的標準也不盡相同。對國土面積較小的國家，城鄉劃分的標準相對簡單，一般採用比較簡單的城鎮劃分標準：以人口規模指標作為確定城鎮的依據，例如葛摩5000人、古巴2000人、格陵蘭200人、奧地利5000人、捷克2000人、愛爾蘭200人、斯洛伐克5000人等等。以景觀指標作為依據的國家如英國，其城鎮空間的確定採取的是城市實體範圍劃分方法，包括對建築用地、交通基礎設施、建築間距等等的具體數值的規定。對於規模較大的國家，它們往往會採用景觀、功能和行政區多重指標複合的方法劃分城鄉。例如，美國將城市劃分為城市化區域和城鎮點兩個維度，城市化區域劃分包括人口密度、人口規模、市政設施、工業和服務業企業等等，城鎮點確定是要求人口規模在2500人以上，設有管理機構的區域。日本統計城鎮空間的確定是指標複合的方法，既包括人口規模指標，也有景觀指標，還涉及功能性指標，要求人口規模超過50000萬的市，60%以上的建築密度或者60%以上的非農業人口。就中國而言，設市標準應該參照比較大的經濟體的模式，具體來看，應包括中心城區人口聚集規模和建成區面積等反映城市功能的指標。此外，中國正處於經濟快速增長和工業化不斷深入的階段，城市擴張的動力離不開經濟的發展，因此城市判斷還必須引入經濟發展水平指標。

口岸地區集邊疆、民族、經濟落後和對外交流合作等多種型別區身份於一身，設市指標體系的建立須考慮這些特殊性，這裡也主要考慮三項原則：第一，前衛性與門檻值相結合。口岸縣或口岸城鎮多為經濟欠發達區域，欠缺城市中心的帶動，透過改市能夠起到帶動周邊地區發展的作用。設市標準選擇要具備篩選出具有較強帶動能力的功能。帶動能力透過指標值的前衛度來表示，本文設定前衛度為各省前5位。但排位並不能全面反映設立城市的合理性。從各國經驗來看，對城市的界定一般都需要有一定聚集規模，即需要一定的門檻數量。第二，各省區設市數量大體平衡。中國是一個地區發展水平差異比較大的國家，口岸設市是促進邊境地區發展的重要戰略舉措，為此，應保持省區間和區域間設市數量的大體平衡。在分配設市指標時應大體平衡，特別是對經濟發展水平最低的幾個省區，也應該適當照顧。第三，設市標準應具有動態性。經濟發展和城鎮化是個長期的過程，在這個過程中，口岸的發展速度也並非一成不變。口岸之間在發展潛力上差異很大，有些目前實力和規模還不夠的地區，但增長很快。因此，每隔一定時間，要對口岸地區發展狀態進行重新評估，增添達標口岸縣進入市建制行列。第四，在開放格局中的地位比較重要。我國與周邊國家保持了良好的外交關係，目前，中國與俄羅斯、中亞和東盟建立比較緊密的外交關係，例如上海合作組織、中國-東盟自由貿易區，中國與這些國家和地區的經貿合作增長迅猛。對這些國家開放的邊境口岸貿易量也隨之迅速增加，客觀上帶動了對口岸地區相關行業的發展。因此，如果口岸在開放格局中的地位比較重要，也應該對這些口岸進行重點考察。根據中國當前設市標準和國際經驗的考察，結合設市標準的原則，口岸縣設市標準包括四類指標：

一是人口聚集規模。本質上，城市是人口聚集的中心，既然是人口聚集，就需要在區域內形成一個人口聚集中心，中心區人口規模越大，越有條件成為城市。因此，城市核心的人口規模是設立城市的核心指標，在其他指標缺失的情況下，應以人口聚集規模指標為準。另外，口岸縣的人口總規模也需要考慮。按照人口遷移的規律，人口總是先前往距離最近的城市中心，因而口岸縣的城鎮中心首先要吸納本地的農村人口。如果本地區人口稀少，人口要從外區域遷移過來，這無疑提高了遷移門檻，增加了城鎮化的成本。中國區域之間人口分佈差異巨大，因此在設定人口聚集規模時還必須考慮區域差異，例西藏自然條件不適宜大規模的人口聚集，而東北地區生態環境容納能力相對較強，人口聚集規模可以比較大，因此我們對西南、西北與東北地區的人口規模門檻進行了差別化對待。

二是經濟發展水平。中國是一個空間發展極不均衡的國家，城鄉差異是其最突出的表現，經濟發展過程中迫切需要以城帶鄉，透過要素的流動、產業的分工、規劃的協同、政策的聯動實現城鄉協調發展的目標。這就要求城市必須有足夠的經濟輻射能力，即城市有足夠大的經濟產出規模和比較高的人均產出水平。對經濟發展水平的考察有兩個經濟指標，一個是地區生產總值，另一個是人均地區生產總值。如果口岸縣這兩個經濟指標在全國和全省中排序比較靠前，那麼就可以認為其具有較強的輻射和帶動能力。

三是交通區位條件。一個地區經濟發展的關鍵因素是能否便利地和區外進行生產要素和產品的交流。要素和產品交流成本取決於交通基礎設施的完備程度，以及距離原料生產地和商品消費地的距離。邊境口岸是國外貨物和人員進入我國的第一站，也是我國商品運往國外最近的地方，理論上說進行出口加工貿易成本要低於其他地方。邊境口岸之間進行對比來看，鐵路和水路口岸的物流成本要大大低於公路口岸，故這兩類口岸是交通區位優勢的重要體現。根據以上分析，為反映交通區位條件，我們設定一個定性指標——是否有港口或者是否為鐵路口岸，一個定量指標是口岸縣的路網密度。

四是與對岸國的貿易量。貿易量反映了口岸的發展潛力。大量的貨物進出口會帶動口岸貿易服務的發展，並有可能帶動口岸加工貿易的發展，並透過相應產業的聚集帶動城市的發展。隨著邊境地區經濟的發展，進口需求和產品出口量逐漸擴大，加上交通方式的改進，如果對岸國與中國貿易量比較大，那麼透過口岸的貨物量將有很大增長空間。因此，我們也將對岸國與中國的貿易量作為衡量邊境口岸未來通關貿易量增長潛力的重要影響因素。

根據這些標準，本文對我國所有的口岸縣進行了考察，從中篩選出能夠晉升為城市的口岸縣。首先格局設市標準指標體系我們可以篩選出符合條件的口岸縣作為設市的基礎。限於交通區位指標和貿易量指標缺失，基本篩選結果給出的是同時滿足人口聚集規模指標和經濟規模標準的縣。

四、政策建議

口岸縣設市是我國完善陸地邊境開放格局和實現區域城鎮化同步的重要措施，但也是一項系統工程，涉及制度的完善和各方面利益的協調。因此，口岸設市既要遵從國家整體部署，又要突出重點，在一些關鍵領域實現較大進展，產生一些實際效果，帶動整體設市區劃調整的推進。

第一，成立口岸設市諮詢委員會，負責研究口岸設市標準，及提名符合要求設市要求的口岸縣。首先，國家應由負責區劃的主管部門，即民政部牽頭成立臨時的諮詢機構。在研究過程中，我們發現口岸的基礎資料和統計資料獲取非常困難，而且由於“數出多門”，其準確性也很難評價。這種情況下，設市工作很難有科學和令人信服的依據。我們認為，諮詢委員會就是要，對全國的口岸基本情況進行專門調研，充分採集資料，為口岸設市提供支撐。在充分的調研基礎上，由諮詢委員會提名設市的清單。這樣既避免產生對擬設市物件中立性和科學性的質疑，也能減少因地方政府公關而帶來的不合理的結果。

第二，對條件比較好的口岸地區進行設市工作“試點”。口岸地區政治環境比較複雜，牽扯國際問題、民族問題比較多，因此為慎重起見，還是應透過“試點”的方式積累經驗和發現問題。我們建議採取重點突破的辦法，對條件比較成熟，已達到縣級城市標準的口岸縣設定試點單位。根據本文的研究，經濟、社會發展基礎較為雄厚，可作為試點的口岸縣包括：吉林的長白縣，內蒙古的額濟納旗，廣西的大新縣，雲南的、河口縣，新疆的奇臺縣、烏恰縣和擬建巴克圖口岸白楊市，西藏的聶拉木縣。

第三，賦予口岸地區政府更高的外事許可權。在調研中我發現，口岸地區在對外合作交往中大有可為。但受制於行政許可權的制約，事事都要向上級彙報、審批，很多舉措難以很快付諸實施，有些要求雖然最終得到了批准，但一方面喪失了時效性，另一方面在執行力度上也打了折扣。當前，中央政府在正在簡政放權，審批權下放成為大勢所趨，地方政府特別是省一級政府也應該順應大勢，將部分外事權下放給口岸所在的縣級政府。

第四，加大力度提高口岸地區基本公共服務水平。口岸地區是我國經濟整體格局中的薄弱環節，其發展水平甚至落後於西部地區的平均水平。近年來，某些別有用心的國家在與中國接壤的鄰國地區大搞經濟援助，幫助這些地區發展教育，改善醫療條件，企圖動搖中國邊民的國家意識。口岸地區不僅僅是邊境貿易的場所，它還是國家形象對外展示的“舞臺”，以及體現國家發展成果的“視窗”。我國政府雖然無需與之攀比，但有必要加大投入，實現口岸地區基本公共服務均等化，這既是維護邊疆穩定的需要，也是政府職責所在。