1917年，因為是否對德宣戰的問題，北洋政府爆發了府院之爭。因為段祺瑞身後有著北洋系各省督軍的支援，很快就佔據了上風。然而黎元洪始終不肯簽署宣戰提案，段祺瑞只得另想他法，決心先讓國會透過宣戰提案。段祺瑞沒想到的是，他的部下傅良佐竟然在這個時候辦了件壞事，使得他不得不再度出走天津。
黎元洪
黎元洪當時不肯簽署提案的理由就是國會還沒有透過，他這個大總統不願意先走這一步。段祺瑞一想，既然如此，那自己就先按程式走，等國會通過了，黎元洪總沒理由了。為此，段祺瑞在5月8日將提案拿到眾議院討論時，還曾經親自前往現場，回答議員們提出的問題。
在段祺瑞看來，目前的戰局來看，協約國必定會獲勝，中國只要參戰，國際地位將得到很大的提升。因為此前日本已經給了段祺瑞保證，中國宣戰後只需要派出民工前往歐洲戰場，不需要出兵。所以段祺瑞也給議員們做出了保證，宣戰過後不會有任何實質性的參戰舉動。當時對段祺瑞很有非議的一點是西原借款一事，國會上也有人提了出來。針對這個問題，段祺瑞自然不肯承認，全部予以否認。
當時的眾議院議長湯化龍是段祺瑞的支持者之一，雖然有不少人提出了疑問，但整體上依然支援宣戰的人更多，就連時任內務總長的範源濂都認為宣戰提案在正式表決時可以透過。誰也沒想到的是，就在5月10日，眾議院正式表決當天，鬧出了一番意外。造成意外的人是陸軍次長傅良佐。更為尷尬的是，這位傅良佐還是段祺瑞的親信。
傅良佐字清節，是湖南乾城人，早年出身於保定學堂，是段祺瑞的學生。後入日本士官學校。傅良佐原本是袁世凱的部下，袁世凱死後歸附段祺瑞，當時在內閣出任陸軍次長。與靳雲鵬、徐樹錚、曲同豐並稱段祺瑞手下的皖系“四大金剛”。
傅良佐這人一貫自以為是，喜歡出風頭，愛耍小聰明。袁世凱當政時，任命他為軍事處處長，本來對他還是挺重用的。可是1912年，袁世凱邀請孫中山、黃興進京商討國事時，他卻弄巧成拙，失去了袁世凱的信任。為了拉攏國民黨，孫、黃二人進京後，袁世凱在居仁堂大殿舉行盛大晚宴，招待兩位國民黨巨頭。
宴會開始後，袁世凱首先致歡迎辭，接著孫中山、黃興依次講話。畢竟第一次見面，大家說的都是一些場面上的話，不涉及政治話題。這個場合本來輪不到傅良佐講話的，可他偏要表現自己，站起來說了一通。更為致命的是，傅良佐這一番話讓整個宴會的氛圍都不對了。
傅良佐上臺以後先是恭維孫中山，接著又恭維袁世凱，他說著說著便轉向政治，竟然批評起了國民黨來。袁世凱當時很不高興地打斷他說：“我們今天主要是歡迎孫先生、黃司令，不要說那些題外的話。”事後，他又責怪傅良佐不該多事：“那些是我們背地裡的話，你怎麼未經我事先許可，就隨便講了出來呢？”經過這件事情後，袁世凱就不大重用傅良佐了，認為他處事不得體。
傅良佐投靠段祺瑞以後，得到了重用，他對段忠心耿耿，特別是在對德問題上不遺餘力，甘效犬馬之勞，這又是段祺瑞十分欣賞的。本來，段祺瑞最信任的人是徐樹錚，可由於徐樹錚本身不同意對德宣戰，被段祺瑞派去國外考察了，因此，陸軍部的事便全部交給了傅良佐。
傅良佐大權在握，自然是想表現一番。之前就是傅良佐召集各省督軍、代表，讓他們組成督軍團，給了黎元洪很大的壓力。如果說召集督軍團還多少發揮了一點作用的話，那麼，這次“公民團事件”卻是臭得不能再臭的一步棋了。
傅良佐
5月8日，段祺瑞親自前往國會之後，對德宣戰提案定於10號付諸表決。這是十分關鍵的一步。當時，對於這個提案，各界反應不一，到底能不能透過，段祺瑞心裡並沒有絕對的把握。宣戰一事，自從3月份對德絕交以來，早已經鬧得滿城風雨了。
從府、院兩方面說，雙方均知參戰對中國有利，但由於打著各自的小算盤，你同意，我就偏要反對。就像黎元洪的手下大將丁世嶧所說：“對於參戰本身我是贊成的，但段祺瑞主持參戰，那我就必須反對到底。”從某種意義上講，這場爭鬥已經遠離了宣戰本身，成了一種派系之爭，甚至是義氣之爭。從國會方面講，國會議員中大多數對於外交沒有多少研究，人云亦云者居多。加之國會內部派系林立，思想無法統一。儘管湯化龍、梁啟超從中游說、拉攏，但宣戰提案的表決仍是前景難料。
最讓段祺瑞擔心的是，他透過宣戰向日本借款的訊息似乎已有風聲傳出。8號的眾議院會上，就有議員當面向他提問。如果這件事得到了證實，那麼事情就會變得更加複雜。因此10號的表決顯得至關重要。段祺瑞身邊人也非常擔憂，但卻拿不出更好的辦法，只有傅良佐信心滿滿。他認為：“國會要是不透過，就直接解散國會。”
對於他的這個想法，其他人都不贊成。吳光新認為：“解散國會容易，但從法律上講不通，容易引起社會各界的反對。”曾毓雋也認為：“國會是民意機關，不是說解散就解散的。”傅良佐卻聽不進這些意見，在他看來，有槍桿子撐腰，還怕這些手無寸鐵的議員能翻了天？
曾毓雋害怕傅良佐搞出事情，還特意提醒他：“無論如何，從程式上講，國會這一關是要過的。但國會既是民意機關，如果各地老百姓都支援宣戰，那國會就不好公開反對了。即使通不過，我們也有話好說。”傅良佐一下子就有了主意：“這還不好辦，什麼民意不民意的，我們搞出來不就是了，多發幾個電報還不容易嗎？”
在傅良佐的策動下，不久後，各地人民團體果然紛紛打來電報，表示支援宣戰，而且北京城中還出現了一些“自發”的群眾隊伍。他們手持白色小旗，自稱是些什麼“五族公民”“陸海軍人代表”等等，強烈要求對德宣戰。這些當然都是傅良佐搞出來的。可惜的是，傅良佐立功心切，辦事漏洞太多。事後有人發現這些所謂的各地人民團體的電報，大多是傅良佐派人從北京電報局發出的。這件事被報界揭穿以後，頓時一片譁然，弄得段祺瑞大丟顏面。
這還不算完，緊接著傅良佐的“好戲”又登場了。5月10日下午，眾議院集會討論宣戰提案時，“公民團事件”發生了。
那天國會開會前，成群結隊的自發“公民”不知從哪裡冒了出來，早早地圍住了國會大樓。他們搖著小旗，喊著口號，強烈要求對德國宣戰。議員進場時，他們就強行散發“請願書”。那些“請願書”上充斥著威脅、恫嚇之語。有的議員拒不接受，“公民”們便蜂擁而上，推推嚷嚷，不肯讓議員離開。一番鬧騰下來，有的議員衣服釦子被拉扯掉了，有的議員甚至還捱了黑拳。
段祺瑞
一時之間，國會大樓前面叫罵聲、呼喊聲，各種聲音響成一片。但站在大樓門口的軍警卻對此置若罔聞，任其胡鬧下去。“公民”代表們看到這個情景，便愈發猖狂了。他們公然闖進議長辦公室，圍住了眾議長湯化龍，蠻橫地要求允許“公民”代表列席眾議院參加討論，並聲稱今天要是不透過宣戰提案，他們絕不甘休。
眼看場面一片混亂，議員們怒不可遏，集體要求罷會，以示抗議。有些議員開始舉起手高聲喊道：“我們走，大家現在就走，今天不開這個會了。”他的號召立即得到響應。“公民”們一看情況不妙，立刻堵住大樓的所有出口，不準議員們離去。一番混亂之中，又出現了扭打現象。人群中亂糟糟地喊著：“今天誰要是敢走就揍誰。”“今天必須透過提案才能走。”“議會必須同意對德宣戰。”
不久後，又有人帶頭開始砸起了停在門外的車輛。這些車輛都是議員們來開會時乘坐的，有私家車，也有臨時租借的。“公民”們蜂擁而上，大聲喊叫著，對著車輛就是一通亂砸，除了個別車子跑得快，大部分均未能倖免，全都被砸了個稀爛。這一番鬧下來，大樓門前很快就是一片狼藉了。
眼看情勢越來越混亂，眾議長湯化龍急得四處打電話求援。電話打到總統府，開始時黎元洪不在，不知道是誰接的電話。他只回了一句：“這事找總統沒用，你去找總理吧。”湯化龍一聽就火了，立刻問道：“你是誰？”那人卻不說話了，直接“啪”的一聲，把電話結束通話了。無奈之下，湯化龍又將電話撥了回去。這一回總算找到了黎元洪，但黎元洪也沒辦法，他只是說，他會轉告段總理，請他前來解決。
無奈之下，湯化龍只得又給國務院打電話。雖然段祺瑞不在，但接電話的人答應立即會報告給總理。段祺瑞當時正在自己家中，他接到報告後，以為只是一點小事故，也沒有多理會，只是讓人打電話給京師警察總監吳炳湘，命令他火速趕去國會大樓，維持現場治安。
吳炳湘奉命趕到國會大樓以後，一看“公民團”那副陣勢，立刻知道這幫人肯定是有來頭的。再加上傅良佐此前曾派人打過招呼，吳炳湘便以為這事是段祺瑞搞出來的。至於段祺瑞給的命令，吳炳湘則認為是段祺瑞在故意唱“紅臉”，於是他索性按兵不動，虛於應付。
“公民團”一看警察也不管自己，他們就鬧得更兇了，呼喊聲一陣高過一陣。而會議廳內，議員們的激憤也達到極點，根本不願意繼續開會。湯化龍想穩住大家的情緒，以便繼續開會，但根本無人理睬。議員們一看形勢，知道了段祺瑞脫不了關係，紛紛要求總理到會做出解釋。
湯化龍只得再次打電話找段祺瑞，轉達議員們的要求，同時報告事態的發展。段祺瑞這時候才發現事情比自己原先想象的要嚴重得多，一番瞭解後，他知道這是傅良佐搞出來的，氣得忍不住開始大罵：“愚蠢，清節（傅良佐的字）真是愚蠢。”不過現在怎麼罵傅良佐都沒用，擺在段祺瑞面前的是，如何才能平息事態。
為了擺脫困境，段祺瑞讓司法總長張耀曾代表自己去向議員們解釋，但張耀曾卻不肯蹚這渾水，他推辭說：“議員們指名要總理去，我去怎麼能代表呢？”無奈之下，段祺瑞只好讓內務總長範源濂前往。範源濂自然也不願意去，但他推脫了幾番都沒有能推掉，只得硬著頭皮去了。範源濂臨走前，段祺瑞還特意交代他要好好勸說大家。直到這時，段祺瑞還做夢能夠使會議如期進行。
然而，範源濂根本無法應付現在局面，更別提平息事態。“公民”們繼續圍困國會大樓，而議員們也橫下心來，堅持罷會。雙方就這樣僵持著，一直到夜幕降臨，依然毫無轉機。段祺瑞迫不得已，只好親自出馬了。晚上19點左右，段祺瑞在大批軍警的嚴密保護下，趕到了會場。
段祺瑞向議員們一再解釋：“此事我毫不知情，發生了這種事情，我和諸位一樣感到吃驚。我既然來了，諸位的安全不會有問題，這一點可以放心，還請大家不必驚慌。”不過對於解散圍困議會的“公民”，段祺瑞則聲稱：“人民進行和平請願乃是法律賦予的正當權利，我們不能採取武力干涉，否則會造成軍民衝突和不幸流血事故。到了那時，誰也無法承擔這個責任。不過我保證將盡全力，透過和平勸導的方式，儘快平息事態。”
範源濂
只可惜，所謂的和平解決完全是段祺瑞一廂情願的想法。請願的“公民”們對於所謂的和平勸導根本置之不理，仍然繼續團團圍住大樓。很快一個多小時過去了，事情依舊毫無進展。這時候已經是晚上21點多了，守在外邊的“公民”們大約是等得不耐煩了，開始用磚瓦砸向大樓，一時之間，周圍不斷傳來“砰砰”的響聲和玻璃破碎的“嘩啦”聲。
到了這時，段祺瑞自己也忍不下去了，他把吳炳湘叫到面前，直接命令道：“我給你半個小時時間，必須馬上解決這個事。”吳炳湘卻很無奈：“他們不散，我能怎麼辦？請總理訓示。” 段祺瑞一聽就火了：“這種事不要問我，如果你幹不了，我就另外換人。”吳炳湘一看這種情況，也顧不了許多了，趕緊調來騎警，強行驅散了大樓外的“公民”。
這時候已經是快晚上22點了，雖然“公民”團已經散了，但會也開不下去了。結果可想而知，不僅當天的表決泡了湯，而且事情徹底搞僵了，段祺瑞對此懊惱極了。雖然“公民團”事情是傅良佐揹著段祺瑞，自己指使人乾的，但很多人都認為這是段祺瑞在幕後指使的。傅良佐的“不達事理”又一次把事情搞糟了，而段祺瑞也跟著倒黴了。
“公民團”事件造成了十分惡劣的影響，全國一片譴責、抗議之聲。報界不斷披露事件的真相，各地函電交馳，強烈要求嚴厲查處、懲治暴徒們。事件發生的第二天，黎元洪就下令內務部，捉拿滋事暴徒。孫中山、章炳麟等人也紛紛致電黎元洪，要求嚴辦“公民團”。孫中山還就段祺瑞派人疏通宣戰案一事給以書面回覆，堅決反對宣戰。
與此同時，“公民團事件” 發生的當天，農商總長谷鍾秀憤而辭職。第二天，司法總長張耀曾、海軍總長程璧光也分別提出辭呈，而外交總長伍廷芳則離開了北京，一下子內閣只剩下段祺瑞一個“光桿總理”。黎元洪心中暗喜，忍不住幸災樂禍地道：“我看段合肥這獨角戲還怎麼唱下去？”
面對嚴重的危機，段祺瑞只得打算接受張國淦的勸告，暫時引退。辭呈都由秘書擬好了，但卻被徐樹錚勸阻了。徐樹錚此前被派去歐洲巡視，現在剛好回國，雖然他不贊成宣戰，但卻對段祺瑞非常維護。聽說段祺瑞要辭職的訊息後，徐樹錚便跑到國務院，大罵張國淦居心叵測，肯定是黎元洪派來的臥底。他還從秘書手中要回辭呈。當面撕毀。
徐樹錚對段祺瑞說，辭職就等於屈服，正中了黎元洪的下懷。他認為：“那些內閣成員要辭職就讓他們辭吧，總理可以另外找人來接著幹。”徐樹錚的意見得到了段祺瑞大多數幕僚的支援，他們都主張段祺瑞重新組閣。段祺瑞在他們的勸說下，改變了主意。一邊醞釀新的閣員名單，一邊則授意督軍團繼續施加壓力，試圖挽回局面。
5月14日，滯留北京的部分督軍和代表們特意宴請了協約國駐京公使，再次表態將會支援宣戰，就連先前投有入京的張作霖也跳出來支援段祺瑞，強烈要求對德宣戰。遺憾的是，這一回國會拒絕了合作，這讓段祺瑞變得進退兩難了。
更糟糕的是，5月18日這天，又一條壞訊息傳來。英文《京報》披露，段祺瑞與日本秘密簽訂了一億日元軍事借款。這條訊息說明，段祺瑞在國會所作的中日之間絕無秘密外交的證詞是一個謊言。這對處於困境的段祺瑞而言，又是一次沉重的打擊。儘管第二天，京師警察廳就以“妨害公務”為由，將該報記者陳友仁逮捕，但訊息造成的影響已經難以挽回了。
段祺瑞焦頭爛額的同時，宣戰提案也陷入泥潭，前景顯得暗淡不明。在國會中，反對宣戰的力量開始佔據上風，原先四分五裂的國民黨派議員也團結起來，顯出了力量，而研究系由於支援段祺瑞和宣戰案，則逐漸陷入孤立。為了尋找出路，研究系和督軍團聯合起來，進行了多次密謀。
督軍團認為國會既然如此不給面子，那就乾脆直接解散國會算了。研究系則不同意，他們認為解散國會並不合法，就算要解散，也必須師出有名。經過反覆地商議之後，大家決定以國會嚴重違反憲政精神為理由，請求總統解散國會，重新進行民選。很快，在倪嗣沖的積極張羅下，由吉林督軍孟恩遠領銜，二十二位督軍和代表聯合簽名的解散國會呈文，由國務院轉交總統府。
為了保證北洋派內部步調一致，5月20日，段祺瑞派徐樹錚作為特使專程南下，以便說服北洋派另一位巨頭、江蘇督軍馮國璋。只可惜，馮國璋雖然表示自己會維護段祺瑞，但卻覺得解散國會實在太極端了，不願意在這件事上表態支援。
就連馮國璋都不願意支援，更別提與段祺瑞唱對臺的黎元洪了。5月21日，黎元洪接到由國務院轉呈的督軍團解散國會的呈文後，立刻召見孟恩遠、王佔元等人，警告他們不要干涉憲法，同時他公開表示，不支援督軍團解散國會的請求。一貫被稱為菩薩的黎元洪忽然間態度這麼強硬，頓時讓督軍團感到措手不及。
黎元洪之所以態度強硬，是因為他看到現在的局勢對自己越來越有利了，再加上總統府的幕僚們又在背後撐腰打氣，認為段祺瑞氣數已盡，這態度自然就硬起來了。黎元洪原本以為段祺瑞的風格，肯定會知難而退，自動宣佈下臺。可惜他沒想到的是，段祺瑞卻堅持不肯辭職，儘管內閣只剩他光桿總理一人，他居然還每天照常前往辦公。
與此同時，段祺瑞的心腹們也仍在四處活動，試圖扭轉眼前的局面。黎元洪的幕僚們一看這種情況，紛紛跳出來勸說道：“還請總統立刻罷免段祺瑞，這是憲法賦予總統的權力，容不得段祺瑞反對。正所謂當斷不斷反受其亂，眼前正是天賜良機，千萬不可優柔寡斷。”段祺瑞畢竟是北洋巨頭，黎元洪始終下不定決心。
湯化龍
就在黎元洪遲疑未決之時，又有人向他建議，可以聯絡張勳作為後盾。提出這個建議的是李經羲，他是前清元老，也是李鴻章之弟李鶴章之子。在清末時，李經羲曾先後擔任廣西巡撫、雲南巡撫和雲貴總督等職，張勳曾經是他的部下。對於這個建議，黎元洪心裡並沒有多少把握。不過，如能得到張勳的支援，當然是一個不錯的主意。
抱著試探的心理，黎元洪派人前往徐州與張勳接觸，果然得到了張勳的支援。這讓黎元洪有了底氣，直接在5月23日罷免了段祺瑞國務總理和陸軍總長的職務。無奈之下，段祺瑞只得再次下野，出走天津。只可惜黎元洪沒想到的是，張勳所謂的支援實際上是另有打算，他很快也要倒黴了。
