2021年12月，中央經濟工作會議針對房地產市場明確提出“要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加強預期引導……支援商品房市場更好滿足購房者的合理住房需求，因城施策促進房地產業良性迴圈和健康發展”，這對於理解下一階段房地產市場的政策思路提出了根本遵循，為此有必要對其作進一步探討。

一、中央經濟工作會議緣何首次提出“因城施策促進房地產業良性迴圈”？

需要認識到，“因城施策促進房地產業良性迴圈”這一表述由中央經濟工作會議首次提出，體現出中央對房地產業的最新定調，而“因城施策促進房地產業良性迴圈”在各地的2022年政府工作報告中亦均被作為房地產業相關政策的根本遵循。那麼“因城施策促進房地產業良性迴圈”這一政策思路被提出的背景是什麼呢？我們認為以下三個視角可能比較值得關注：

（一）2021年下半年以來，在“三道紅線”、“房地產貸款集中度”以及“兩集中”等房地產長效機制的規範與約束下，個別頭部房地產企業經營陷入困境，債務違約風險不斷暴露且有愈演愈烈之勢，導致市場預期發生急劇變化，市場對房地產行業的觀望情緒變得較為濃厚，產業迴圈出現一定程度的梗阻，房地產業在銷售端、融資端與資產處置端等方面普遍陷入困境。為此，政策層面需要主動回應，並做出積極表態，採取超預期政策，以扭轉市場預期，改變低迷的市場。

（二）房地產業規模大、鏈條長、涉及面廣，其涉及的細分領域不僅廣且深，牽扯的利益主體不僅多且雜。特別是，作為國民經濟中的支柱產業，房地產業的平穩執行對“加快形成以國內大迴圈為主體、國內國際雙迴圈相互促進的新發展格局”具有重要甚至決定性意義，對經濟金融穩定和風險防範具有重要的系統性影響。某種程度上來說，如果房地產業無法良性迴圈，則國內大迴圈便無從談起，而針對當前房地產行業面臨的危機和困局，稍有不慎，便有可能會引發系統危機。

（三）住房和城鄉建設是國內最大的消費市場，是穩增長擴內需、建設強大國內市場的重要領域，也是未來較長時期內中國經濟不斷爬坡邁坎的有力支撐。特別是，中央對房地產業的一系列定調並非是全面遏制房地產業發展，而是致力於推動房地產業與實體經濟均衡發展。基於此，推動房地產業保持適當的增速與發展節奏仍是當前的政策指向，而在穩字當頭、穩住宏觀經濟大盤的總基調下，推動房地產業良性迴圈和健康發展不僅在情理當中，且非常必要。

二、如何準確把握“因城施策”與“良性迴圈”的內涵？

我們認為，中央經濟工作會議對房地產業的定調主要體現在“因城施策”和“良性迴圈”兩個表述上，如果能夠準確地把握“因城施策”和“良性迴圈”的內涵，便能對“因城施策促進房地產業良性迴圈”有更深入的理解。

（一）“因城施策”並非是新提法，2016年《政府工作報告》首次提出了“因城施策”的概念，其內涵主要指“完善支援居民住房合理消費的稅收、信貸政策，住房剛性需求和改善性需求，因城施策化解房地產庫存”。站在當前視角來看，“因城施策”的內涵可概括為“因地制宜、因城施策、分類調控”，即全國房地產調控政策不再搞一刀切，在房地產業的政策方向、力度與節奏上需要因城而異。例如，一些人口淨流入大的城市需要在抑制房價過快上漲、保障性租賃住房建設等方面採取更加有為的舉措（包括但不限於出臺“限漲令”、限購限售等），另一些城市則亦可以在控制房價過快下跌方面採取相應舉措（包括但不限於出臺“限跌令”、加大購房補貼力度等）。

當然，“因城施策”的提法也意味著各地方政府需要在維護房地產市場平穩健康執行方面承擔主體責任，起到主導作用。為此，與“因城施策”相對應的根本遵循，便是近年政策層面頻頻強調的“三穩”（穩地價、穩房價與穩預期）與“三保”（保交樓、保民生與保穩定）

（二）“良性迴圈”是針對房地產業的最新提法，所謂“迴圈”，即暢通的意思，即經營、融資、投資等維度的現金流入與流出均要呈現出足夠的穩定性和可預期性。以上可以從兩個視角來理解：

1、房地產業作為單獨一個行業，內部需要暢通，這種暢通需要在銷售端、融資端以及資產處置等維度上有具體體現。其中，銷售端是指房地產市場供需兩端要暢通（穩定和可預期的買賣市場），融資端是指房地產市場要有足以保證債務迴圈得以維繫的融資現金流支撐，資產處置端則主要指房地產專案能夠以合理公允的價格及時地出售以實現現金流的回籠。

2、房地產業作為國民經濟中的支柱產業，在內部迴圈足夠暢通的基礎上，還需要進一步考慮到房地產業與相關利益主體之間的迴圈暢通，也即房地產業與上下游行業之間應保持有效迴圈、合理暢通。從目前反映的實際情況來看，房地產業與地方政府、安置戶、購房者、建設企業、抵押債權人、專案合作方、普通債權人、權益方等相關利益主體之間的關係較為複雜，且往往衝突不斷

（三）顯然，良性迴圈往往意味著資金的暢通，具體體現在銷售端、融資端等維度，即房地產業要有相應的現金流入（包括但不限於經營現金流與融資現金流以及資產處置現金流入）來支撐持續存在的現金流出，避免現金流出現危機或斷裂，以穩定市場預期。

以房地產開發資金來源資料為例（2021年全年口徑），銷售端的資金來源（包括定金及預收款和個人按揭貸款）合計佔比達到43%以上，融資端的資金來源（包括國內貸款和自籌資金）合計佔比達到36%左右，與上下游企業之間的各項應付款佔比合計達到20%以上。可以看出，銷售端與融資端的現金流對於地產企業來至關重要，且銷售端尢為重要。

綜上，在促進房地產業良性迴圈和健康發展的導向下，政策層面需要對前期政策進行適度糾偏，在形勢較為危機、市場預期很難得到根本扭轉的情況下，推動超預期的放鬆政策亦顯得很有必要，唯有如此方有可能實現現金流在銷售端、融資端與處置端的有效暢通，推動房地產市場平穩執行和健康發展。

三、如何更好做到因城施策？

（一）秉持“三穩”和“三保”的內涵

因城施策的實施主體是各級地方政府，而各級地方政府做好“因城施策”的關鍵在於秉持“三穩”和“三保”的理念，承擔屬地責任，做到有保有壓，準確把握政策方向、節奏與力度，以“房住不炒和維護房地產市場秩序”為總基調，將“保交樓、保民生、保穩定”作為首要目標，努力做到“穩地價、穩房價、穩預期”，確保社會大局穩定以及國家和群眾利益不受損失。

（二）適度進行政策糾偏

各地方政府應結合所在地區實際情況，準確把握房地產市場現狀以及預期變化，及時回應市場關切，對前期一系列政策進行適度糾偏，必要時可在力度與節奏上多做做文章，以儘快改善市場預期。

從目前各地區實踐來看，應聚焦以下幾個層面：

1、地方政府應主動作為，適度向市場讓利、傳遞積極訊號，如嘗試透過調低土地價格、縮減審批流程、分散土拍時間、上調房屋限價、下調封頂溢價率、降低現房銷售比例、恢復預勾地制度、千方百計助力企業加快週轉等方式提升服務效率、完善相關政策，改變當前土拍市場低迷以及溢價率持續下降的現狀。

2、透過適度放鬆公積金政策以提高公積金對購房的支撐力度，相關舉措包括但不限於提高公積金貸款額度和擴大覆蓋範圍、擴大公積金互認範圍、放寬公積金貸款條件和取消房地產企業對公積金提供擔保要求、提高二孩和三孩家庭的公積金貸款額度等。例如，寧波、馬鞍山、南平、南寧四地透過提高了公積金貸款額度，青島、濟南等地則放寬了公積金異地貸款難度，北海降低了首付比例，自貢放寬了住房套數的認定政策、實行“認貸不認房”。

3、針對新市民、青年群體以及二孩三孩家庭等群體透過加大購房補貼與稅收優惠力度等方式充分釋放居民住房需求，包括但不限於給予貸款貼息、購房契稅補貼、消費券補貼、特殊群體購房券等等。例如，吉林省推出購房補貼、貸款貼息以及延長政策時效，浙江省金華市針對首創民營工業企業新居民推動“購房券”獎勵政策，安徽省蕪湖市針對符合條件青年英才給予購房款最高10%的補貼，廣東省惠州市則放寬了購房提取條件、租房提取額度和貸款最高額度等。

再比如，2021年12月20日，某地住建廳召開全省房地產業經濟執行排程會議，提出要想辦法促銷售，落實購房補貼政策，提振市場信心。

4、適度調整限購限售政策，以緩解市場分化壓力，如武漢解除了非武漢市戶籍的總部企業高管限購、如瀋陽解除了限購限售政策約束等等。某種程度上來說，除上海、深圳等一線城市繼續維持相應力度外，其它多數地區可在限購限售政策和放鬆上採取更加積極的舉措。

5、針對房地產開發企業反映較為強烈的房地產預售資金監管問題（可參見一文讀懂商品房預售資金監管制度），政策層面需要進行微調，避免各地政策合成對房地產業造成更大的衝擊。2021年9月以來，為防範地產行業風險在區域內積聚，北京、石家莊、漳州、廈門、成都、長春等多地先後加強了對預售資金的監管，這為後續適度調整房地產預售資金監管政策、提高房預售資金使用效率等創造了條件，具體可採取的措施包括但不限於縮短放款時限、以保函代替預售資金監管、放寬用款方式和支取條件、降低預售資金留存比例、根據企業信用實行差異化監管、提高預售資金返還額度等等。

四、如何更好地做到“良性迴圈”？

良性迴圈的關鍵在於保持資金的暢通以及市場預期的平穩，這需要在銷售端、融資端、資產處置端以及供給端等方面做好一系列工作。

（一）銷售端的暢通是促進房地產業良性迴圈的關鍵和最有效手段

銷售端在促進房地產業良性迴圈和穩定市場預期方面起著決定性作用，這主要是因為銷售端是房地產業能否真正暢通的關鍵。可以說，只有銷售端打通，房地產業的去化才能形成穩定的市場預期，才能有助於融資端與資產處置端的暢通。

實際上，近期政策層面對房地產業銷售端的疏通已有多次表態。例如，2021年12月，住建部部長特別提及“住房和城鄉建設是最大的國內消費市場，是穩增長擴內需、建設強大國內市場的重要領域……更好滿足群眾的住房剛性需求和改善性需求”。再比如，2022年1月，全國住建工作會議在談及穩增長時亦特別指出“充分釋放居民住房需求、新型城市基礎設施建設投資需求潛力”。

在如何打通房地產業的銷售端方面，目前政策層面主要透過下調5年以上LPR、加快個人按揭貸款發展節奏、加大公積金貸款和購房補貼支援力度、放鬆限購限售舉措等舉措充分釋放居民住房需求，同時挖掘新市民、青年人等群體的新增住房需求。

綜上，目前銷售端的政策導向仍然是保障剛性住房需求，滿足合理的改善性住房需求。事實上，當前我國常住人口城鎮化率僅為63.90%、每年城鎮新增就業人口達1100萬以上，新增住房需求仍然較為可觀。同時，我國還存在2000年前建成的大量老舊住房，意味著改善住房的需求亦比較旺盛，因此銷售端的空間仍是客觀存在的。不過，銷售端的打通目前仍需要在金融支援等方面更有作為。

（二）融資端的改善是促進房地產業良性迴圈和健康發展的有效支撐

考慮到“三道紅線”和“房地產貸款集中度”等房地產金融管理制度的深遠影響以及短期內經營現金流難以形成有效支撐力量等因素，當前的最大挑戰應是透過放鬆融資端的約束來化解房地產業所面臨的流動性風險，以形成穩定預期。具體看，要將防風險擺在更加突出的位置，政策層面應更靈活與精準，對於出險的地產企業和專案需要進行精準拆彈，對於優質專案與符合調控政策導向的企業，則要精心呵護。近期，政策層面對房地產業融資端的改善已採取了一系列舉措。

例如，中國人民銀行指出先前部分金融機構對房地產行業有一些過激反應，後續將加強視窗指導，幫助金融機構更好執行房地產金融審慎管理制度，滿足房地產企業的合理融資需求，保持房地產信貸平穩有序投放。2022年1月，金融管理部門亦先後明確“針對出險企業專案的併購貸款不再計入‘三道紅線’和房地產貸款集中度相關指標計算口徑”。近期，部分地區亦要求相關部門要協調轄內金融機構對重要專案的融資給予展期、助力相關企業透過債務重組緩解壓力。

以上舉措無疑會有助於推動房地產業融資端逐步迴歸常態、修復和改善房地產業的流動性和融資環境。不過，金融體系對房地產業的預期仍需要金融管理部門的有效引導與支援，我們建議後續應進一步加大對金融體系發行債券的支援力度，透過豐富資金與拓寬專案來源、降低資金成本、放鬆房地產金融管理制度約束、加大與地方政府的合作力度等舉措提升後者支援房地產業的積極性。

（三）加大對專案處置端的支援有助於房地產業風險的化解和市場的出清

在融資端和銷售端得到一定程度支援的情況下，加大金融體系對房地產企業專案處置端的支援也顯得很有必要，這不僅有助於地產企業透過加大資產處置力度回籠現金流，亦有助於透過資產處置來推動未完工專案順利完工、已完工專案順利去化，還有助於房地產業風險的化解和市場的出清（可參見關注2022年的地產行業併購業務機會）。

實際上，近期房地產業的專案處置力度有所加大，金融機構支援房地產融資併購、風險化解的動作亦較為頻繁，不僅一些地產企業的併購債務融資工具相繼落地，一些銀行也在透過發行房地產專案的併購主題債券或併購貸款來給予支援。2021年12月，中國人民銀行和中國銀保監會聯合釋出《關於做好重點房地產企業風險處置專案併購金融服務的通知》，明確提出支援優質房地產企業在銀行間市場發行債務融資工具用於重點房地產企業處置專案的兼併收購，同時鼓勵金融機構加大對出險專案的支援力度。上述舉措在市場層面得到了積極響應，已有多家金融機構表態將提供併購融資支援（包括但不限於併購主題債券、併購貸款、併購基金等工具），而金融管理部門亦在推動AMC參與風險房地產企業的資產處置、專案併購及相關金融中介服務。

例如，2022年1月，建發地產和招商蛇口兩家地產企業分別在銀行間市場成功發行10億元和12.90億元的併購票據，前者發行10億元併購票據中的4.60億元用於併購2個標的房地產專案公司股權，後者的募集資金則全額用於房地產專案併購、助力在建專案順利完工。再比如，2022年1月，浦發銀行成功簿記發行300億元的金融債券，其中有50億元專門用於房地產專案併購貸款的投放。廣發銀行近期亦表態將發行50億元房地產專案併購主題債券，募集資金專項用於房地產專案併購貸款投放。

房地產業專案處置的目的主要是為了有效化解風險、防止風險擴散以及緩解一些地產企業的流動性壓力，這方面的政策層面亦比較明確，即以“三保”為首要目標，有力及時處置個別頭部地產企業房地產專案逾期交付風險，確保社會、國家和群眾利益不受損失。顯然，在房地產業專案處置的過程中，地方政府需要專案篩選、資金需求、專案進展、參與主體、預售資金監管、相關利益方協調等方面起到主導作用，金融管理部門各地派駐機構亦需要更有作為。

（四）供給端持續發力是促進房地產業良性迴圈和健康發展的根本保障

無論是銷售端、融資端，抑或是專案處置端，當前及後續一段時期的支援性政策是否具有可持續性仍有待觀察，因此促進房地產業良性迴圈和健康發展的根本保障從中長期來看依然需要透過供給端持續發力，即堅持租購併舉，多主體供給、多渠道保障，最佳化住房供應結構，持續推進住房供給側改革。具體看，需要大力發展保障性租賃住房，因地制宜發展共有產權住房，加快發展長租房市場。

例如，2022年1月，國家發改委等部門聯合釋出的《“十四五”公共服務規劃》便明確提出，針對人口淨流入的大城市要大力發展面向新市民、青年人群的保障性租賃住房，要因地制宜發展面向戶籍人口以及常住人口的共有產權住房等。再比如，2022年2月，中國人民銀行與中國銀保監會聯合釋出《關於保障性租賃住房有關貸款不納入房地產貸款集中度管理的通知》，明確提出滿足一定條件的保障性租賃住房專案有關貸款不納入房地產貸款集中度管理。

從目前公開資訊來看，2022年全年要建設籌集保障性租賃住房240萬套（間），佔十四五650萬套目標的37%、是2021年全年的2.55倍。可以看出，保障性租賃住房的體量應是比較可觀的。實際上，2022年加大保障性租賃住房建設的另一個目的也是為了推動房地產投資保持在相應的水平。

五、中長期看，仍應牢牢守住兩條政策底線不動搖，推動房地產業持續健康發展

房地產政策基調的變化是一個歷史過程，但無論房地產業的政策如何進行調整，當前在促進房地產業良性迴圈的基礎上，仍應牢牢守住兩條底線不能動搖，這是推動房地產業持續健康發展的根本。

（一）儘管當前及後續一段時期房地產業政策預調微調甚至超預期調整的傾向愈發明顯，但“房住不炒”的大方向沒有也不應發生變化，自2013年以來建立並已形成的房地產長效機制仍應牢牢堅持，後續應保持調控政策的連續性穩定性，增強調控政策的協調性精準性，繼續穩妥實施房地產長效機制，持續整治規範房地產市場秩序。

（二）近期房地產業風險的持續暴露和傳統發展模式的困境表明，過去形成的“高負債、高槓杆、高週轉”的房地產開發經營模式和“大量建設、大量消耗、大量排放”的城鄉建設模式既不適應高質量發展要求，也在一定程度上積累了較大風險隱患。目前看，這兩種模式均不可持續，後續遏制房地產金融化泡沫化傾向、推動房地產與實體經濟均衡發展的政策思路和邏輯需要繼續堅持。

綜上，為更好推動房地產業良性迴圈和健康發展，對大方向上的把握至關重要，但細節上的適度甚至超預期微調亦顯得很有必要。當前，決策部門應更注重從“穩”和“保”的方向著手，主動作為、敢於出手，多出臺有利於化解房地產專案風險和房地產業流動性危機的政策，多釋放有利於改善市場預期的訊號。