作者|席加省 資深國資國企研究專家
擁有17年以上的國企改革、管理諮詢經驗、企業高階管理工作經驗，常年活躍在國企改革一線，深度服務客戶超過100家，執行諮詢專案超過150個
目前，我國城市已經進入了以人為本的內涵式增長的新階段，逐步從“土地財政、基建拉動”的簡單模式轉型為城市全要素聚集的城市創新發展模式，片區綜合開發的價值日益凸顯。那到底該怎麼理解片區綜合開發的價值，又該如何推進片區綜合開發工作呢？在片區綜合開發中城投公司如何確立自身的價值，借勢實現自身轉型呢？
01
片區開發的現狀：價值與困境
從目前來看，片區綜合開發並沒有非常統一的定義。但從實踐中看，片區綜合開發是指在統一的規劃下，對具有一定規模、相對成片的區域以土地開發為基礎進行綜合的投資、建設、運營和維護，主要內容包括戰略發展定位、土地一級開發、土地二級開發、基礎設施建設、產業匯入、運營管理等內容。
常見的片區綜合開發專案包括舊城改造、產業園區、特色小鎮、旅遊綜合體等。相對於城市更新，片區開發能夠進一步提升土地價值，並以此為基礎推動產城融合，打造生命、生活、生產、生態四生融合的創新模式，對地方政府來說意義重大，對城投公司市場化轉型更是具有戰略價值。
但片區綜合開發看起來很美，但實踐起來卻困難重重。
其中最大的困難來自於融資。片區綜合開發投資規模大、包含的子專案眾多，涉及到的政策面極廣，既要考慮發展又要防範隱性債務風險，要在公益性專案和經營性專案中尋求平衡，無論對地方政府還是對參與的企業主體來說，邊界都不易把握，極易出現合規問題，可謂是壓力重重。
但城投公司必須迎難而上。城投公司天生就是圍繞著地方政府的指揮棒在運轉。城投公司作為地方政府長期以來的有力抓手，早就承擔了大量的城市基礎設施建設的任務。因此，在片區綜合開發中承擔責任，建立市場化的片區融資、投資、建設、運營的良性迴圈，構建片區開發的市場化長效機制，這本身就是責無旁貸的事。
不過現實卻沒有那麼美好。很多城投公司本身已經債務纏身、存量債務壓力大、市場化意識差、經營能力弱，早已經步履蹣跚，在當前對隱性債務嚴監管的形勢下，城投公司還有可能擔當片區綜合開發的重任呢？
02
確立合規模式：推動政企分開，加強政企合作
對地方政府和城投公司來說，最佳的合作模式是什麼？從實踐中看，片區綜合開發主要有三種開發模式。
第一種是政府主導型。這種模式下，政府既是運動員也是裁判員，採取政企合一、一套人馬兩塊牌子的模式，地方政府直接參與專案融、投、建、管等各個環節。這種模式優點是地方政府控制力強、能完全貫徹地方政府的意志。但缺點也顯而易見，沒有市場化機制，國有資本功能無法放大，效率低、動力弱。
第二種是地方國有企業主導型。這種模式下，地方政府是規劃方、監督方，地方國有企業（地方平臺公司）是主導方。城投公司以市場化方式引進資本、承擔各項投資、建設、管理工作。這種模式的優點是運動員與裁判員分開，市場化機制在片區綜合開發中發揮主導作用。但缺點是對開發模式的合規性、專案策劃包裝、投資結構設計等要求很高，政企邊界不好把握，收益機制不明晰，有隱性債務的風險。
第三種模式是社會資本主導型。這種模式下，片區綜合開發完全由社會資本方主導，是一種完全市場化的片區綜合開發模式。這種模式的優點是地方政府不用操心融資、投資、建設、運營問題，社會資本方以市場化方式獨立運作，也不會有增加地方隱性債務的風險。但劣勢是地方國有企業難以深度參與，社會資本方存在短期利益導向的風險，難以完全貫徹地方政府的意志，且後續有可能存在著較大的運營風險。
目前，城投公司逐步成為片區綜合開發的主導方。作為嫡系，城投公司與地方政府有著緊密的關係，匯入地方政府資源、貫徹地方政府戰略部署有天然的優勢。
要推進政企分開。從地方政府與城投公司在片區綜合開發中的關係來看，是要達到邊界清晰、專業分工、優勢互補、合作共贏的目標。也就是說要推進政企分開，行政的歸地方政府、市場的歸城投公司。地方政府引導但不主導、把控但不包辦，是裁判員，要建立市場化機制，不碰紅線，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司/國有企業的償債資金來源、嚴格按照專項債使用的負面清單等規範專項債使用等。
更要推進市場機制下的政企合作。城投公司則成為主體，是運動員，以市場化方式將地方政府擁有的資源、資產、資本、資金（四資）啟用、放大，並引入社會資本，形成圍繞片區的多層次資本結構，解決片區綜合開發的融、投、建、管等問題。同時，城投公司必須要跟地方政府緊密合作。在理清地方政府與城投公司的關係之後，要綜合考慮實際情況，在
式、管委會+公司模式、投資人+EPC模式等各種模式中選擇最優模式實現緊密的市場化政企合作，既滿足片區綜合開發的需要，又能滿足監管政策的要求。
海口江東片區身在閨中待開發
03
樹立主導地位：提高站位、承擔戰略責任
顯然，城投公司主導片區綜合開發對城投公司的市場化發展是重大的機遇。但是城投公司必須要思考一個問題：同樣是市場主體，城投公司與社會資本方的區別在哪裡？地方政府希望城投公司而不是社會資本方主導，其主要原因是什麼？
城投公司與社會資本對地方政府來說意義完全不同。地方政府是城投公司的實際控制人。顯然，透過城投公司，地方政府可以實現三重目標：一是作為地方政府實際控制的企業，可以更好地貫徹落實地方政府的戰略部署；二是作為市場化主體，城投公司可以依法合規地將地方政府的四資變現、功能放大，反哺區域經濟社會發展。三是作為地方政府的國有資本運作載體，能夠實現國有資本的保值增值，體現國有資本的控制力與影響力。
既然如此，城投公司在片區開發中就得擺正位置，找到經濟效益與社會責任之間的平衡點。城投公司作為市場主體，必須要積極參與、主導市場化專案的策劃包裝及投資建設，儘可能地獲取更高的經濟效益。但城投公司要講賺錢，但不能鑽到錢眼裡去，必須要提高站位、講擔當。簡單說就是城投公司在片區綜合開發中不能只講經濟效益，只講專案收益、只講公司盈利，要從招商引資、產業發展、帶動就業等各個方面算大賬，真正為區域經濟社會發展做大貢獻。同時，城投公司要著眼於可持續發展，建立長效均衡機制。
在這種市場化機制下，未來城投公司在片區綜合開發中主要承擔三大戰略平臺的作用：
第一，資金平臺。城投公司作為片區綜合開發的市場主體，負責籌集開發建設所需資金是責無旁貸的。片區綜合開發所需要的資金量非常龐大，且片區開發前期涉及到徵地、拆遷、基礎設施建設費用的缺口較大，更需要城投公司保障資本供給。對此，城投公司要改變單一的融資模式，建立多元化的融資渠道。比如，銀行融資要同時跟政策性銀行、商業銀行對接，以專案為單位制定個性化的融資方案。另外，要切實透過重組整合壯大自身實力，透過企業債券融資。另外可以透過股權多元化、混改、IPO/借殼上市等方式進行股權融資，探索設立產業基金等，充分發揮國有資產、國有資本的帶動作用。
第二，建設運營平臺。城投公司作為市場主體，應積極策劃包裝專案，承擔基礎設施和公共服務設施建設、積極主動開發市場化專案，主動參與產業投資與招商引資工作，並以市場化方式承擔片區的公共設施運營維護與公共服務工作。顯然，這是城投公司市場化轉型的關鍵。城投公司應該儘量地聚焦主業、提升專業化資質（如設計、施工等）、引進培養專業化隊伍，將能夠產生收入、現金流、利潤的市場化業務承接下來，以業務公司、專案公司的形式開展專業化運營，逐步成長為城市綜合建設、運營、服務商。
第三，對外合作平臺。城投公司必須要參與片區綜合開發的規劃設計工作，參與招商引資、對外合作工作。因此，在片區綜合開發的規劃、投資、建設、管理各個環節，城投公司都應該貫徹地方政府的意志，以市場化方式引進國內外優秀的企業開展合作，將最好的資源、技術、品牌、經驗、團隊等引入片區綜合開發工作，如規劃、建設施工、開發、運營、產業投資、新基建等各個領域引入一流企業，透過業務合作、股權合作等方式擔當市場化的樞紐，聚集資金、技術、人才等全要素推動片區綜合開發工作的順利開展。
04
破解融資難題：專案是關鍵，創新是根本
片區綜合開發面臨的最大問題是融資。如何解決？顯然，城投公司不能期望地方政府以政府信用幫助企業融資，必須要拋棄財政兜底的幻想，真正建立市場化的融資體系。
對片區綜合開發來說，單純靠地方政府或者城投公司都沒有辦法解決融資問題，所以片區綜合開發的融資是政府融資和企業融資融合協作的問題，並且真的要提高專業化水平，以專業高效的資本運作提高資本的使用效率，解決專案建設過程中的期限錯配和成本浪費問題，充分發揮資本的最大價值。
對片區綜合開發來說，解決融資問題的根本還是在專案上。要樹立專案為王的理念，堅持專案全過程市場化運作，圍繞著專案開發、專案孵化、專案運營，創新模式，整合資源、構建聯盟、融合金融、嫁接資訊化手段，最終所有要素聚集，實現專案的成功落地。
對於專案的融資、投資，地方政府和城投公司必須要定好位、分好工，把有限的資金依法合規地使用好。
地方政府無論是發行專項債還是政府財政資金，都是負責公益性專案和引導性投資，這是有嚴格的政策監管的。如94號文對地方專項債的使用明確新增專項債券資金嚴禁用於商業化運作的產業專案、企業補貼等。同時，堅持不安排土地儲備專案、不安排產業專案、不安排房地產相關專案。有收益的市場化專案投資應該由城投公司負責。
經營性專案要交給城投公司統一實施。城投公司必須要高度關注市場化的經營性專案的投資收益問題，策劃包裝好專案，以市場化專案為抓手做好融資工作。顯然，城投公司要在土地開發、基礎設施投資、產業投資等多方面謀劃專案，建立利益平衡和保障機制，建立多模式的融資體系。
城投公司在專案策劃包裝時必須要同時具備兩個維度的視角，成功的融資要同時滿足地方政府和金融機構的需求，提高資金使用效率，減少資金使用成本，高度重視還款來源的問題，控制債務風險。
雖然以土地封閉運作為基礎，以穩定的土地出讓金返還機制保障片區開發的資金來源是通常做法。但城投公司必須要圍繞專案的經營效益做文章，模式創新，透過銀行貸款、債權融資、股權融資、夾層融資等不同類別的融資工具組合，建立與片區開發週期相匹配、金融機構樂於接受的融資模式。在這塊，要高度重視土地出讓金的問題。土地出讓金如果是主要的還款來源，這往往難以得到金融機構的認可。目前很多銀行對土地出讓金佔比過高、營業收入佔比過低的專案的融資都非常謹慎。實踐中，商業銀行對專案融資判斷主要是看專案的第一還款來源。如果專案還款來源主要是專案的後期的經營收入，以市場化方式進行擔保增信後就容易獲得後續信貸支援。但如果專案缺乏市場化的經營收入，大部分收益還是來自於土地出讓收入，那麼在當前房地產下行的情況下就不太容易獲得信貸支援。
05
夯實發展基礎：產融結合是核心，管理是保障
目前，城投公司重組整合與市場化發展趨勢越來越明顯。集團化、實體化是城投公司轉型的方向。但無論怎麼轉型，作為片區綜合開發的市場主體，城投公司的轉型要符合金融機構和資本市場的要求。因此，未來的轉型，一方面城投公司要聚焦業務，推動自身業務結構最佳化，增強經營實力，提高經濟效益，改善財務指標。另一方面，城投公司要以金融機構和資本市場的要求為導向，不斷匯入地方政府的四資，從傳統的政府融資平臺向現代化的國有資本運營平臺轉型，提高資本運作能力。
而這一切，都需要城投公司推動政企分開，確立市場主體地位，推動重組整合，夯實管理基礎，建立現代企業制度。因此，城投公司必須要確立戰略規劃，構建合理的業務組合，深度轉換經營機制，強化公司的集團管控能力，改革選人用人機制與薪酬績效體系，實現規範化運作、科學化管理，真正成為經營有力、管理高效的市場化主體，承擔起地方政府賦予的片區綜合開發的重任。
