引言

對於經受全面的經濟和金融危機的國家，破產改革將超過這個範圍。匯率的崩潰，使得透過建立外匯期貨價格的不確定性的重組，甚至透過建立匯率基準價值不確定性的重組，都變得複雜化。暫時弱的外匯匯率能使債權人勉強安定，因為他們仍希望匯率隨後就會恢復，提高他們債權的價值。

只要債權人對金融安定仍持猶豫態度和國家的國際金融關係不正常，匯率難於恢復。為了幫助債權人和債務人擺脫這些困境，政府必須承擔匯率風險。墨西哥FICORCA和印度尼西亞的INDRA專案，在以消除獲得成功談判的成本和風險為目標，為公司重組債務提供了有限地匯率擔保。不幸地，由於設計上存在缺陷，這些專案的運轉常常並無效率。這些安排的設計未透過國際律師協會發布。國際政策機構需要發表它，否則，而且常常與此標準有關的實體將冒風險。

最後，這裡需要在各個國家之間協調破產程式。如果債務人在多個國家擁有資產，而且它們所處的條件不同，那麼國家破產程式的最基本特徵將被玷汙。儘管近30年來在這方面召開了一系列的國際會議，也起草了一些協議檔案，但並沒有多大進展。可是，在資本市場一體化的過程中，面對這些問題，政策制定者加倍他們的努力變得更加迫切。

問題

在許多重要領域，並未有一致意見認為應當實施國際準則。例如，在OECD的不同國家中，破產程式給予債權人和法庭的權力就不同。甚至在歐盟國家中，其特點十分相近的國家努力協調其破產法，最後也沒有滿意的結果。美國國會關於改革美國破產法的辯論，說明了即使在一個國內部關於此問題也沒有一致的看法。這種分歧並不侷限於經濟學家之間，因為全面引入國際準則將損害其他原則，特別是法律。

公司治理，是一個顯著的事例，它使合同的實施力、股東的權力、私人財產的權力、公平解決股東之間爭議的機制等所有涉及法律的問題成為討論的核心。在這些領域很少有被國際所接受的準則，因為各個國家有不同的法律傳統和制度。認為可以把這些法律傳統中的基本因素帶入到單一的國際準則之中，這只是一種樂觀的看法。這些都是棘手的問題。但是在資本市場積極的參與者是來自於不同傳統國家的條件下，確定能夠包容不同國家法律傳統的國際準則的努力並未改變，當然要為有效市場執行提供有效的公司治理和市場原則。

實施

在一些方面，威脅金融穩定的並不是法律文字，而是這些法律如何實施（或不實施）。印度尼西亞的破產法、印度尼西亞和韓國的關聯借款管理規則、馬來西亞和印度尼西亞的會計準則等，其問題並不是設計上的缺陷（當然，在一些方面這些準則還需要討論），而是實施不力或缺乏民主。法律實施不力由以下幾方面原因產生：利益之爭、政治壓力、腐敗、管理當局能力的有限、缺乏獨立司法機構。儘管如此，許多國家政府和國際社會努力使國內法律與國際準則一致，如果法律實施不公平和公開，這種努力意義不大。

對於印度尼西亞破產法改革的長期爭論是一個說明。印度尼西亞在1998年8月底修改其破產法，其中增加了對法庭的判決30天的期限，新設立了具有受過特殊訓練法官的商業法庭，引進270天的支付延緩期作為公司清算的一個選擇。引進獨立清算接受者和對270天延緩期的管理者作為國家接受機構的一個選擇。儘管如此，這裡仍有缺陷，如缺乏專業訓練的會計師、律師，缺乏有效的接受和管理運作機制。這種允許債權人利用270天的延緩作為剝離其資產並轉移到經營不佳附屬子公司。

另外，法庭仍然是不可預見的。在新法律下發生的第一宗案件拒絕獲得技術支援（即類似案件裁決反對加盟）。截至11月底，有5宗案件被商業法庭判決（在新法律下發生了17宗案件），其中，3份案件，包括一個依靠印度尼西亞前總統蘇哈托的好友所有的太平洋國際金融公司的案件，已經被拒絕技術支援。在國際準則已經相當先進的銀行監管領域，法律實施已經成為加強這方面的國際努力中的難點。

巴塞爾委員會對跨邊境銀行監管的早期努力專注於法律文字（開始於1975年的巴塞爾協議）。最近，IMF在巴塞爾核心協議原則基礎上，已經強調需要確立現行法規能被實施的法律和政治機制（見弗勒克·蘭多和林德格瑞1998年第7章）。強調要賦予獨立機構責任，除了正常預算外，確保監管機構人員有適當的收入來源，確定管理機關領導的任職期限，以免除他面臨隨時被解職的威脅。他們建議管理當局對在他的職責範圍內由合法行為所引致的損失不承擔個人責任，他們必須發表階段性報告，以便決定的基礎能被評估，利益之爭能被探明。

換言之，採取進一步措施確立國際準則，並不僅是為了何種銀行管理規則能夠被採納，以及何種制度安排能夠被實施。因此，在法規實施方面存在問題的事實，增加了關於準則的爭論，在這樣的背景中，這些實施問題被暴露無遺。

國際金融機構的作用

當有人說這是一件最好留給私人部門的事情時，這兒仍有對多邊機構被捲入的強烈爭論。代表其成員對過程的積極貢獻，將使處於重要位置的國際金融機構堅持透過其成員達成一致準則。既然IMF需要在其監視過程中使用這些準則，它將擁有關於適合設計和為使用進行適當修飾能夠看到利益的獨有資訊。由於這些原因，對於IMF採用這些準則的“所有權”（對它適用的同樣術語，喜歡應用於它的成員）是重要的，這將要求它積極地參與準則建立和傳播過程。

IMF應當將這些最後準則實施作為資助條件，毫無疑問的。應當要求從基金組織借款並且其有關實踐被認為是不足的國家，採取詳細的措施改變國內安排，使其適應國際準則，並以此作為基金組織支付資金的條件。IMF已經把政府同意關閉問題銀行作為其資助條件，要求他們改革監管銀行體制的方法僅僅是一個小步驟。類似地，基金組織已經制定協議改革國家破產程式，作為支付印度尼西亞和韓國資金的先決條件。這裡沒有原因說這種改革僅僅在專案國家中。

確實，這個領域更多的工作將充分利用了IMF職員現有的專業知識和資源，但是，依賴私人部門接受準則的優勢，明確地是這些準則為政策制定者和IMF職員提供了能夠參考的實施手冊或指南。最後，IMF應當通告其成員遵守準則的市場狀況。基金組織已經發布了在它的協議條款使其成為指令的領域內的有關資訊。因此，它每年釋出關於每個成員國為了經常專案的開放所實現的貨幣可對換性是否應當遵守其協議第8條款的報告。在它的《關於匯率控制和匯率管制的年度報告》中，發表了顯示各種擁有和缺乏匯率和資本控制的“著重點”表。

從理論而言，這裡沒有原因說明，它為什麼不能對IASC的38項會計準則、由證券和期貨管理當局使用的IOSCO的10條準則和制定標準破產法的國際律師協會指南做同樣的事情。在這些個領域中，它能夠釋出評價國家遵守狀況的年度報告。在這些方面，實踐是容易的。例如，在審計方面，問題能被濃縮到銀行和公司是否被要求請求信譽好的國際會計師行評估它們賬目。

在其他領域，對遵守準則狀況的評估不可避免地要求考慮判斷要素，暴露基金組織對政治偏見的抱怨。這個困難由於基金組織對在這些領域的工作存在不明確指令的事實所增強。發現揭發那些對由於擔心使其金融問題複雜化而不能遵守準則的國家是艱難的。無論是否可能，對於依賴現有的自發組織的私人部門執行遵守準則的實踐，是存在爭議的。應當鼓勵每個委員會確立一個集中資訊的電子公佈牌。應當對基金組織所擁有的電子資訊公佈牌提供超級鏈，而且此時它們已經是針對金融市場提供資料服務。

自發組織委員會由國家管理者組成，評估職能應當私人化。由商業審計和會計行或商業康采恩，如在這個領域具備專業知識進行評估。它們的評估可能屬於商業信貸評估機構的一種強行批評，準確地說，在它們評估中所出現的變化是落後於實際市場條件中的變化。如果私人評估機構是不足的，基金組織應當承擔對遵守準則狀況的評估責任。做此事的最好方法是釋出年度報告，在其中對每個成員的在每個層次領域的遵守準則狀況進行評估。

遵守的興趣

人們完全有準備地可以想像這樣一種結果，即國家同意遵守國際準則是一種情況，而實際執行又是另一種情況。那時遵守這種準則的興趣是什麼呢？對專案國家的答案是清楚的：IM將遵守準則作為基金組織資助的條件。基金組織已經發布了關於一些國家遵守準則的評估報告，對於在此之外的其他國家，將鼓勵市場原則的執行。但是僅IMF成員國的小集團是在目前的專案之下，人們能夠想像在這些國家擺脫這個專案後的後退情況。市場原則，就它來說，是著名的古怪而不易掌握，而且最近的事實已經加強了市場原則。結果，對管理者實施其他機制仍存在著爭議。

很顯然，對巴塞爾資本協議的修改，使得現在進行每10年1次對該協議的反思作為給貸款國家制定一種資本要求的機會，IMF把這種資本要求作為評估那些獲得貸款的國家遵守有關國際準則的一部分內容。美國已經透過綜合考慮母國銀行監管狀況作為在美國申請設立代表處的條件來使其指南與國際準則接近。這些先例可以被擴充套件到其他準則（除了綜合合併銀行監管以外）和被其他國家採用（確實，超過他們協調）。

影響

對國際金融機構，如對IMF來說，促進發展和遵守在金融管理、審計和會計、公司治理和破產法方面的準則，似乎是一個根本進步。實際上，官方社會已經朝這個方向前進，著名的有巴塞爾委員會的行動、OECD對公司治理談判原則的努力，以及聯合國拓展規範破產法。IMF已經被卷人，已經對那些打算進人國際資本市場的國家確立了資料傳輸準則和財政（不久將包括貨幣金融）透明法規。政府和國際組織已經被推進到金融管理、審計和會計、公司治理、破產法等法規對金融穩定很重要而不能忽視的這個浪潮中。

國際準則的頒佈和發展，是提出這些問題的唯一現實途徑，這些都是顯然的。在經濟、社會和法律傳統方面存在的差別，使達成關於準則的協議過程複雜化，並且不能有效地實施它們。對這些問題的解決辦法將不能很快實現。如果IMF、巴塞爾委員會和其他的國際金融組織，並不更多地依賴私人部門，所面臨的危險是它們將從來不會達到。

IMF的千餘名經濟學家，甚至世界銀行和BIS的同事們，缺乏時間和專門知識在IMF所有182個成員國中談判和實施國際準則。它們需要依靠 IASC、IOSCO和國際律師協會的J委員會，以及在其他領域具備專門知識的它們同伴們來發展現有準則。它們需要釋出關於採用和實施的資訊，以便市場能夠制裁那些違背準則的國家。七國集團和二十二國集團渴望得到利用IASC和IOSCO的專門知識，是向這個正確方向邁了一小步。它們現在需要在公共和私人部門之間進行更系統地綜合。

銀行和資本流入

正當亞洲經驗生動地展現，和一大批學者認真研究並試圖解釋這種經驗時，銀行成為新興市場中的特別引人注目的問題。它們遠離金融中介服務的重要提供者。在新興市場經濟中，股票和債券資本化對接受存款銀行提供的信貸比率明顯低於先進工業經濟國家。在新興市場中，銀行在金融體系中的主導地位，反映了它們處於經濟和制度發展的相對早期階段。

深奧和流動的證券市場，暗含了存在一個完善的資訊環境和可靠的合同實施過程以及它們需要的法律和制度的條件。特別地，缺乏強制的資訊披露、禁止內部交易、有效法律保護信貸權利、監控壟斷和操縱市場以及剝奪最小債權人，將阻止參與櫃檯交易和集中市場。進而，缺乏這些先決條件，限制了市場在儲蓄流動性、金融投資和提供公司治理中的作用。相反，銀行能運用它所擁有的長期客戶關係，獲得關於金融狀況資訊的優厚通道，並能夠利用它們經濟規模的優點，保護它們作為債權人的權利。在經濟不發達國家，合法和管理的基礎設施相對較弱，銀行不適當地被作為主要金融中介服務的提供者。

一個不適當地依賴銀行為主要金融服務的經濟，容易出現金融和宏觀經濟不穩定問題。股票和債券價格突變並不是沒有負效應，但是，這個結果要比銀行體系所引起的衝擊溫和一些。由此產生了透過改變金融結構包括銀行和證券市場的作用，來尋求創造金融穩定防火牆的想法。一些觀察家，如香港財政司曾蔭權，因此提出新興經濟體需要發展證券市場，以彌補它們銀行體系的缺陷。

在這方面，它們得益於正在發生的金融技術變化，如金融交易計算機化和金融衍生品交易計算機報價，這些使完善證券市場功能的發展更容易和更具誘惑力。但是，新興經濟的特別資訊和交易問題將繼續延緩證券市場的發展，這就要求政府限制其管轄範圍。那種認為技術進步將消除銀行的特別重要性，甚至銀行的特殊問題，這只是一種天真的想法。

銀行脆弱的原因和結果

因此，在新興市場中，在可預見的將來，金融體系仍將集中於銀行。以銀行為基礎的金融體系存在著固有脆弱性。這些事實有幾種重要結果。這種在新興市場經濟中對宏觀經濟影響要比在先進工業經濟中大的多，因為在前者，銀行處於金融體系的主導地位，獲得信貸的渠道有限。這些宏觀經濟成本明顯區別於解決銀行危機的成本，即接受壞貸款和對破產銀行資本化的成本，這些成本要由公共部門承擔，當然最後由納稅人承擔。

自從20世紀70年代末以來，數十次的銀行危機，使銀行損失和公共承擔的解決成本超過GDP的10%，有時，超過了這個水平的兩倍。新興市場解決銀行危機的成本明顯要大於先進工業經濟體，這反映了銀行體系的重要非適應性。最後，還存在的損失是銀行危機衝擊了政府經濟政策戰略的可信度。解決成本高毀壞了財政控制。當銀行體系脆弱時，政府不能控制其預算赤字，無法提高利率，這進一步損害了其增強維護貨幣可信度的能力。

理解銀行體系的脆弱性

銀行威脅金融體系穩定的一個原因，是它們透過銀行間市場聯絡在一起，因為它們透過相互之間的借貸，掌握資金的流動狀況。如果有一個銀行不能盡其責任進行支付，這將透過銀行體系引起連鎖反應，威脅到整個金融體系的安全和穩定。而且，銀行擁有有限的能力抵禦這種打擊。因為它們所處的資訊環境，它們的負債常常比它們的資產具有較強的流動性。

金融市場固有資訊對稱問題，因為借款人比貸款人更瞭解自己的意向和投資專案。面對這樣的現實，儲蓄者只能把銀行作為借款人的“監管者”，但更精確地是因為它們購買了關於它們借款者的信譽資訊，因此它們獲得這方面的資訊要比市場整體多，在危機中銀行能夠賣掉其一部分資產僅僅作為損失，並提高其資產流動性。其他債權人由於對這些資產掌握較少的資訊，將願意以低於火賣時的價格來購買那些資產。結果，存款者信心的損失，甚至其對現實的懷疑得不到證明時，這就能夠導致銀行倒閉。因為後者僅僅透過進一步破壞其資產負債平衡表來提高其資產流動性。

如前所述，銀行資產非流動性，反映銀行在資訊不完全和資訊不對稱環境下的經營事實。這樣的資訊環境也帶來了孤立執行所產生的危機，能夠廣泛傳染其他銀行，甚至出現威脅整個銀行體系穩定的危險。因為關於銀行顧客資訊是不完全的，要想了解影響特別制度的問題是否涉及銀行的具體情況，或者也涉及到其他中介機構的平衡表，對於外界來說是困難的。因此，銀行的執行能夠傳染和威脅整個金融體系的穩定性。對此的反應是，政府和中央銀行為銀行體系提供存款保險和最後貸款者服務。

結語

百年經驗指出，為了防止金融體系崩潰，需要這種最後支持者的功能。但是這種金融安全網鼓勵銀行管理承受另外的風險，因為，當它們的損失被限制在它們的資本範圍內，由於使用槓桿交易，它們潛在的收入便無法限制。如果不加強對銀行監管，並限制銀行在這方面的活動，道德風險、存款保險和最後貸款者服務，最後將產生更多銀行倒閉和銀行危機，而不只是一些銀行。