大清朝曾經實施過政改，當時政改措施之一就是要撤“地級市”，即“府”這個層級。當時的清代地方行政區劃，大體上是省—府—縣三級。但在官階設定上，省、府之間，還有“道”，實際上是省—道—府—縣四級，再加上清廷中央，“展轉五級”，效率低下。數千年來，縣一直是我國最為基層的行政單位。至於鄉村的一應事務，基本由鄉紳負責、以鄉規民約為約束。
自晚清改革開放，政權迅速滲透到了鄉村基層，逐漸形成了鄉。在中央政改領導小組“官制編制館發給各省討論的方案中，非常重要的一條，就是“令現設知府解所屬州縣專治”，取消了知府這一級“地級市”建制，及直隸州、直隸廳對所屬縣的管轄，將所有的縣級行政區域一律歸省直屬。如此一來，縣的地位和功能大大提升。
所有州縣被分為三等，“甲等曰府，乙等曰州，丙等曰縣”。“府”一級的州縣，其長官雖然還是稱為知府，品秩也高於州、縣的行政長官知州、知縣，但他們之間並無隸屬關係，都是縣級單位，府無非是規模大一些的“縣級市”而已。
誰都沒想到，對於這一方案，最大的反對意見來自一貫以來的改革先驅張之洞。張之洞反對的第一個理由，是“各省幅員遼闊，輪舶罕通，每一府所轄少則四五縣，多者至十縣。各縣距省遙遠，極遠者至二三千里，賴有知府，猶可分寄耳目，民冤可伸理，災荒可復勘，盜匪可覺察飭緝。若盡歸省城考察，豈能遍及？待該縣稟報至省，禍亂已成；控告到院司，民命已斃矣。故裁去知府一說，萬分窒礙，勢有難行。”當時，全國總共有縣級行政區劃（州、縣、廳）1600多個，18行省平均每省88-89個。根據當時的交通、通訊條件，如果這88-89個縣，全部直屬於省，的確會出現張之洞所說的管理難題。
張之洞說的第二個理由，是關於名詞應用上的認為將一些大縣稱為“府”並不合適。張之洞的第三個理由，與其反對司法獨立相關。對於中央方案中提出的審判機構獨立，“督撫不司裁判”，張擔心，“疆臣不問刑名”，則“愛民治民之實政，皆無所施。”張之洞還擔心，如果立即推行司法獨立，首先是民眾的司法成本將大大增加，所有的“上訪”將只能到省裡、甚至中央；其次，是司法效率大大降低；第三，是督撫失去司法權之後，難以約束下屬官吏。這些顧慮，有相當程度是對司法獨立的誤解，也有相當程度的確是符合現實的。
“府”一級不可撤，在張看來，“道”一級也不可撤。清代道制，沿襲自明代。明制中，將全省劃分若干道，由主管經濟的布政司、主管司法的按察司派出“道員”駐守或巡視。屬於布政司者的，稱為“分守道”；屬於按察司的，稱為“分巡道”，實施對省內政務的督察。這個層級本非一級行政長官。到了清代中葉，“道”的劃分日趨固定，“道員”也日漸成為一級行政長官。除了按照地域之“塊”來劃分的“道”，還有一些按照職能之“條”來劃分的“道”，分別主管漕、鹽、糧、茶、馬、河、關、驛、海防、兵備等，以及改革中增加的洋務、海關、路礦、電信等。
張之洞認為：“前三十年軍務、近二十年教案等事，則道員之責較重，取其官階較崇，調遣武營較易。故地理學家之要訣，須先將一省各道之疆域分清，則一省之形勢脈絡瞭然於胸，此可知前人建設巡道之有深意、有關係矣。”針對有人擔心，“府之上添一道員，徒多層折重複”，他譏諷說，這是“未知外官例章職守，道府各有取義”，是典型的官僚主義。張之洞舉例說：“如湖北之襄陽道，則有關三省邊防教案；湖北新設之施鶴道，亦專為教案邊防，均甚有關係，似不應在裁撤之列。此外，即如湖南鎮、江南徐州、河南南汝光、四川建昌、甘肅寧夏，安徽廬鳳潁，此數處皆非糧、鹽、關、河，然豈可無道臺鎮守？”因此，他認為，“各省道員，似以不裁為尤妥”。
作為最有威望和實力的地方大員，張之洞對州縣改革，實際上幾乎全盤否定。張之洞的意見，具有相當代表性。張之洞絕非政改的反對者。在張之洞這份洋洋四千多字的長篇奏摺中，並不反對立憲政改，甚至還力推議會制度。他提出的反對意見，與其說是否定，不如說是透過提供第一線的實際情況，協助方案的完善。
