（一）
愛新覺羅-玄燁（康熙）在位61年，在位日久，因佩服漢文帝施惠於民、休養生息的統治方針，於是晚年的康熙“恩澤天下”，意欲博得“為政寬仁”之美名。這種寬容，給清朝初年的社會帶來很多不利影響，從而康熙末年的社會積弊日甚。
劇照
康熙末年社會吏治日益敗壞，官吏貪汙成風；在“反正不是自己的”心理支配下，政府高官、朝廷皇子從國庫大量借支，造成國庫錢糧空虛；地方紳衿魚肉百姓，貧富差距拉大；從戰略角度考量，按照康熙末年的財政狀況，如果國家發生災荒，或是邊疆告急引發戰爭，那麼清廷國庫財政嚴重不足，國庫空虛到無銀用兵賑災的地步，用雍正的話就是“關係匪淺”了，後果讓人擔心。實際上的“康熙盛世”就是一個虛名。
為了改變經濟上的危機，45歲才繼位當皇帝的雍正頓感壓力山大，如履薄冰。於是開展了一系列經濟改革，為敗家子兒子乾隆積攢下了深厚家業，為清王朝續命做了大量補救措施。
《雍正王朝》劇照
（二）
雍正二年(1724年)七月，雍正帝在下令推行“耗羨歸公”制度。
耗羨，就是搭車收費，其中有政府許可的，也有非法收取的。它是在正常收取錢糧的基礎上，由地方官員搭車徵收一定數額的銀兩。數額多少，各個地方各異。
康熙末年，耗羨情況愈發嚴重，地方上巧立名目，擅自加派差役徭役，民間怨聲四起。雍正對此無比痛恨，怒斥道“竭小民衣食之資，供官司奴隸之用”。
雍正初年，地方官員用徵來的耗羨作清欠朝廷追繳虧欠之用，也用來補充地方財政上的不足，雍正下決心想辦法來清除此類弊端。
《雍正王朝》劇照
（三）
曾有地方官員在康熙年間建議用增加火耗來彌補錢糧虧空，沒有得到康熙的允許。雍正經常以這個例子來訓誡百官說，耗羨斷不可再增加。
康熙年間就有人對耗羨過重問題，提出把部分耗羨歸公的設想，但擔心有“加派賦稅”之名，沒有得到康熙的同意。
耗羨歸公就是把各州縣徵收的原先本是由州縣支配的開支用銀全部交到省裡，再由省裡按一定比例發回地方。雖然這樣做很麻煩，但是可以避免地方官擅自扣留耗羨。和我們現在的開支兩條線制度相似。
把所有的耗羨都交上來以後，州縣官們知道多徵對自己也沒有什麼好處，也就不再濫徵。老百姓的負擔有所減輕。耗羨歸公就像現在的費改稅。把原先各個部門，各種名義的收費改為正式的統一稅收，由省裡或中央來統一支配。這樣一方面加強了中央的控制能力，另一方面減輕了老百姓負擔，於國於民，重大利好。
針對耗羨歸公問題，康熙六十一年(1722年)，川陝總督年羹堯、巡撫噶什圖上奏說，陝西藩庫錢糧入不敷出的現象十分嚴重，而本省之中加派火耗的有每兩銀子加到二三錢甚至四五錢的；可以提留其中的一部分歸公處理，剩下的則可以彌補錢糧虧空的漏洞。對此，康熙認為決不可行，康熙的理由就是自己不能承受加派之名。實際上，康熙對州縣官員加派火耗睜一隻眼閉一隻眼，而他對加派之名又不敢予以公開承認，正是他這種矛盾心理，對全國產生了兩個不利後果：一是未能限制火耗，各級官吏將火耗層層瓜分，這使彌補國庫虧空化為泡影；二是未能革除弊政，一直到他死，才可能解決耗羨歸公問題。
《雍正王朝》劇照
（四）
雍正元年(1723年)五月，湖廣總督楊宗仁向雍正建議，從各州縣耗羨銀內提留二成交給藩庫，作為辦公費用，不許再加派額外的損稅。雍正馬上接受了這一建議。同年五月十二日，山西巡撫諾岷上任後，進行了實地勘察，明查暗訪之後，決定統一把全省的火耗率限制在二成內，收取火耗銀共50萬兩，除了給各級官吏的辦公費用30萬兩外，用剩下的20萬兩彌補藩庫虧空。實際上，除了當年許多官吏虧空的5萬多兩和老百姓還未交的一萬多的之外，收了43餘萬兩火耗銀。
諾岷在奏疏裡說，由於山西的耗羨問題十分突出，流弊日甚，因此建議把山西全省每年所收耗羨銀，統統交由省裡的布政司庫管理，一部分用來彌補虧空，一部分用作養廉銀。
全面實行火耗歸公，這種方法比楊宗仁的建議更進一步。雍正十分高興，批准諾岷在山西實行這一辦法。接著，河南也開始實行。
《雍正王朝》劇照
（五）
雍正想把諾岷在山西的辦法向全國推廣，可當下又沒有什麼頭緒；同時也想徵求一下諸位大臣意見。於是他命令九卿會議討論這一問題，再呈上討論結果。最後，討論結果是，大多數官員們不贊同，理由主要有三：
其一、地方官員應該得到耗羨，上級不得干涉，也不該收走全部耗羨。
其二、火耗並非正稅，現在改為正稅，會讓人覺得這是在加派賦稅。
其三、徵收火耗合法化之後，督撫公開允許州縣官徵收耗羨，這種辦法好像是在鼓勵下屬貪腐，不是正道。這些理由聽起來很有道理，可其實都是這些官員在為自己盤算。
山西布政使高成齡對此反對，他認為州縣官員俸祿的缺少，可以透過他們徵收火耗來彌補。但是，他們的上司卻不是這樣，辦公時又不能只靠那些微薄的俸祿。因此，這就不可避免地出現上級接受下屬贈送的現象，索賄受賄也就產生了。而最後吃虧的還是老百姓，要是這樣，還不如集中徵收火耗，然後全部歸公處理，發給各官員養廉銀。
高成齡還說，這樣上司也不能向下屬勒索，州縣官員再也不會以各種藉口向百姓徵收苛捐雜稅了。而且，實行耗羨歸公，地方上不能支配多徵的部分，這樣火耗不但不會增加，反倒要比原來總共徵收的數目還要少。
為了處理意見公正起見，雍正又讓總理事務大臣及九卿翰詹科道各級官員討論這個問題。雍正放心不下，再三要求他們在討論時要平心靜氣，公正處理，然後再將討論的結果上奏。而且，雍正還告誡他們，倘若有誰膽敢心懷不軌或者一意孤行，那麼他就會在這件事上受到懲罰。
這樣，雍正姿態無疑是支援高成齡的。但是，持反對意見的官僚還是很多，因為這件事牽扯的面太廣，事關官僚群體切身利益，又與看重美名的政治傳統不一致。
《雍正王朝》劇照
（六）
各級官吏心裡都很清楚，改革一但實行，將會對官僚整體利益造成損失，他們是不會輕易妥協。即便是在改革貫徹得最為徹底的山西，巡撫諾岷、布政使高成齡也頗感省內壓力巨大。針對這種形勢，雍正及時調走反對諾岷改革的山西御史劉燦，革去其弟的舉人頭銜，以保護支援改革者的利益，避免反對派在山西妨礙耗羨歸公的實行。
雍正認為，諾岷見解獨到，可以在全國推廣山西經驗。他頂著王公大臣和內閣的反對之聲，於雍正二年(1724年)七月初六作出定論：
一、總理事務大臣及九卿科道等人，內藏私心成見，目光短淺，所以才會懷疑和反對諾岷做法。諾岷等人上報國家，下安黎庶，不避嫌隙，任勞任怨，量力行事；如果天下的督撫都跟諾岷等人一樣，那耗羨歸公和養廉銀製度就能夠實現。
二、行政立法要根據不同的時間和地點有所不同，不能墨守成規，強求一致，各省可因地制宜，靈活處理，全國各省可分不同時期進行。
三、沒有長久而不會有弊病的方法，耗羨歸公與養廉銀也是如此，所以，這也只是暫時應急措施。當今之計，先承認耗羨合法，並限制耗羨提成；一旦彌補了虧空，國庫得到充實，官吏變得廉潔，就逐漸減少耗羨提成，到最後全部取消。
四、每個省的州縣有大小之分，錢糧就有多有少，事情就有繁瑣和簡單之分，官吏也各不相同，情形不同，所以不能定死耗羨提成。但總原則是要儘量減輕耗羨提成，符合當地實際。
五、必須把耗羨全部提解藩庫，不準在州縣扣存。
《雍正王朝》劇照
（七）
雍正耗羨改革的結果是，在很多地區，耗羨都比州縣私徵時有所下降。這對老百姓減輕徭役賦稅負擔有好處。從此，康熙後期地方官員狂徵亂派的局面徹底被扭轉。
雍正改革耗羨，澄清了吏治，改善了清朝中央財政狀況。耗羨數目龐大，由地方支配，中央一文未得，而國庫虧空，急需銀兩來彌補的情況即刻出現，耗羨歸公以後，這種緊急情況完全扭轉。
實施耗羨歸公之後，主要用在三個方面:1、發給官員養能銀，2、來補地方錢糧虧空，3、作為地方公共事業或辦公費用。
雍正改革還在繼續，敬請聽下回分析:現代意義上的年終績效之“養廉銀製度改革”！
