作者簡介

邱奕暄

南京大學本科生

已保研至北京大學

海圖圖智研究院研究助理

一、總統辯論委員會的建立與主要職能

美國總統辯論委員會是負責承辦大選辯論的主要組織，它於1987年成立，至今已連續舉辦了9屆總統及副總統候選人的辯論活動。該委員會的建立在當時得到了兩黨全國委員會的共同支援，其主要目的在於提高大選辯論的穩定性，使其“成為美國總統大選流程的永久組成部分”。

在該委員會成立之前，總統大選辯論雖然已經出現，但是卻並不穩定，活動本身具有較大的臨時性和不確定性。自從1960年尼克松和肯尼迪的電視總統辯論之後，大選辯論便因為約翰遜和尼克松的拒絕參加而中斷，直到1976年才在福特與卡特競選期間得以恢復。當時，時任總統福特的支援率因為水門事件和他對尼克松就該事件的赦免而受到影響，他希望透過電視辯論來彌補差距，而民主黨候選人卡特也同樣希望藉助辯論來增進公眾對自身的瞭解，這為重啟大選辯論提供了契機。此外，聯邦通訊委員會（Federal Communications Commission, FCC）於同年對《通訊法》的“平等時間規則”（equal time rule）做出了新解釋，破除了該法律對大選辯論的阻礙。根據“平等時間規則”的要求，美國的廣播電臺和電視臺應該為相同職位候選人提供平等的曝光機會。如果廣播公司向某位候選人出售了特定的廣播時段，那麼它必須為其他候選人提供同等的時間。同理，如果要舉行總統大選辯論，那麼該活動就需要邀請全體候選人參加，而不能侷限於少數的領先候選人，這就給大選辯論的組織帶來了困難。FCC在研究和討論後做出決定，認為如果候選人之間的辯論是值得報道的“真正新聞事件”（bona fide news events），並且由除廣播機構以外的組織承辦和現場直播，那麼它就可以免受“平等時間規則”的約束，在少數幾位領先候選人之間展開。

Source: The Commission on Presidential Debates

美國女性選民聯盟（League of Women Voters, LWV）符合FCC對電視辯論舉辦主體的要求，取得了承辦大選辯論的資格，連續組織了1976年、1980年和1984年的大選辯論。雖然該組織以確立大選辯論傳統為目標，但是其效果卻並沒有達到預期。一方面，LWV的組織角色受到削弱，兩黨競選團隊過多地介入到了流程和規則的決策中，就辯論的大小事項向該組織提出異議，他們甚至將特定要求的滿足視作參與辯論的前提。1984年，兩黨競選團隊就在主持團隊的人選問題上同LWV僵持不下，否決了後者提出的100多個推薦人選，妨礙了辯論籌備的正常進度。至於辯論最終能否順利舉行，也通常取決於兩黨競選團隊之間匆忙談判的結果，這在一定程度上損害了辯論活動的穩定性和可預期性。另一方面，鑑於電視辯論對選情的可能影響，處於領先優勢的候選人通常存在拒絕參與辯論的動機。這一點對現任總統尤其如此，他們認為辯論對挑戰者的潛在優勢更大，擔心參與辯論會給自身的連任帶來不利影響。由此可見，儘管大選辯論在1976到1984年間從未間斷，但是其仍然屬於臨時活動，它的穩定性因為競選團隊對辯論細節的爭論以及候選人的拒絕動機而受到影響。

Source: The New York Times

為了充分保證大選辯論對選民的積極意義，維護該活動的穩定性成為了改革的重要方向。美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）和哈佛大學肯尼迪政府學院政治研究所在1984年以後分別對總統大選辯論展開了研究，其成果對相關改革的走向產生了關鍵影響。在大選辯論的重要性上，兩項研究均認為大選辯論已經受到了廣大選民的歡迎和期待，它為選民提供了一次直接觀察和衡量候選人的寶貴機會，應該作為一項慣例被固定下來。

在大選辯論的組織上，兩項研究都建議強化兩黨在其中的主要作用，因為政黨可以在提名各自的總統候選人之前就爭取其參與大選辯論的承諾。此外，賦予政黨更多的責任也有利於其提高自身在幫助選民瞭解候選人政策立場上的能力，進而協助選民做出更好的選擇。就具體的實現形式而言，哈佛大學的研究團隊還明確提出了建立一個承辦大選辯論的“總統辯論組織”（Presidential Debate Organization）的提議。這兩項研究的成果得到了兩黨全國委員會主席的共鳴。共和黨全國委員會主席弗蘭克·法倫科普夫（Frank J. Fahrenkopf）和民主黨全國委員會主席保羅·柯克（Paul G. Kirk）在針對總統電視辯論的諒解備忘錄中表示，總統辯論在大選中發揮了建設性的作用，它應該成為大選流程的固定環節，並主要由兩黨全國委員會聯合組織和舉辦，這有利於兩黨履行其教育選民、宣傳政策觀點的責任。1988年的大選為以上的改革共識提供了良好的機遇。本次大選是1976年以來第一次沒有現任總統參與的競選，這避免了來自現任總統的可能阻力，兩黨可以在選舉之前提前宣佈參與1988年及以後的電視大選辯論的決定。

Source: CNN

因此，1987年2月，總統辯論委員會在法倫科普夫與柯克的共同支援下正式成立，承擔起組織、管理和宣傳總統大選辯論的職責。就性質而言，該機構是一個無黨派、非營利性的獨立組織，它不受任何黨派和組織的控制，也不偏向於任何的候選人，其資金主要源於企業和個人的捐助。雖然法倫科普夫與柯克在1987至1989年間兼任該組織的主席，但是在此之後沒有任何一位兩黨現任官員在該機構擔任職位。在主要職能上，總統辯論委員比之前的美國女性選民聯盟（LWV）具有更高的許可權和獨立性，後者在流程和規則設計上的許可權相對較小，相關事宜主要由競選雙方談判決定；而前者雖然在早期受到競選團隊的干涉，但是卻在2004年做出轉變，不僅直接拒絕了布什和克里團隊公佈的辯論程式諒解備忘錄，還明確宣告自身提前宣佈辯論日期、地點、形式、主持人人選且不接受協商的權力。除了承辦大選辯論之外，總統辯論委員會還承擔了教育選民和提供技術支援的職能。一方面，它與各類選民教育組織展開合作，透過“辯論觀察集會”（DebateWatch gatherings）等形式擴大大選辯論的影響範圍，促進選民對辯論的理解和判斷，另一方面，它為國內非總統職位競選的辯論活動提供支援，同時也與其他國家就完善大選辯論的程式設計進行交流和分享。總之，總統辯論委員會產生於兩黨針對大選辯論的共識，在當今的大選辯論中扮演著十分重要的角色。

二、共和黨對總統辯論委員會的不滿及原因

2021年1月13日，共和黨全國委員會（RNC）主席羅納·麥克丹尼爾（Ronna McDaniel）致信美國總統辯論委員會，指責其故意拖延共和黨提出的改革要求，並表示如果該委員會“繼續阻撓任何有意義的改革”，共和黨將會拒絕其大選提名人參與該委員會組織的辯論。這場圍繞大選辯論改革的糾紛從去年春季就已經開始，它源於共和黨對總統辯論委員會傾向於民主黨的認知，而特朗普對該委員會公平性的指責則是引發此次衝突的主要原因。

2021年3月至5月，RNC臨時總統辯論委員會主席大衛·博西（David Bossie）與CPD主席弗蘭克·法倫科普夫（Frank J. Fahrenkopf）進行了多次電話交流和麵談，表達了共和黨對目前大選辯論的不滿。6月1日，RNC致信CPD, 列舉了後者存在的“嚴重失誤和黨派行為”，並提出了針對性的改革要求。RNC對CPD的不滿可以概括為兩個方面：首先，程式安排不當，不僅第一輪總統辯論晚於許多提前投票的計入，而且總統辯論委員會還在辯論前夕對部分程式做出了單方面的修改。其次，工作人員行為失職，該委員會的領導層和辯論主持人在對待候選人時出現了不公正的言行。基於此，RNC一共提出了六點改革要求：在辯論程式上，至少須有一次辯論在提前投票開始之前舉行，並且不能晚於各州向軍警和海外選民郵寄缺席選票的截止日期。在人員管理上，RNC要求強化對委員會成員和辯論主持人的行為約束。委員會的領導層應該實行任期制，其全體成員須受到一部行為準則的管轄，禁止任何偏向特定候選人的言行。辯論主持人的挑選標準應該進一步透明化，主持辯論的具體過程也需要受到一套準則的約束。此外，為確保委員會的中立性，RNC還要求CPD在委員會會議中設立兩個觀察員席位，後者分別由兩黨進行提名。

Source: The Global and Mail

儘管RNC在此之後還與CPD進行了多次溝通，但是後者卻沒有給出實質性的答覆，並且以違反中立性為由拒絕了增加兩黨觀察員的提議。CPD在宣告中表示，該委員會直接與符合辯論條件的總統及副總統候選人進行對接，而不是與黨派委員會。委員會在“公正、中立、維護選民利益”的基礎上考慮共和黨的意見，但是“不與任何人談判委員會的工作細節”。RNC認為這一表態是CPD故意推脫的表現，是其失去可信度和合法性的證明，最終做出了“修改黨內規則，抵制該委員會辯論活動”的決定。

Source: ABC News

共和黨與該委員會的恩怨由來已久。從2012年的總統大選開始，共和黨便一直存在“總統辯論偏向於民主黨”的抱怨，而特朗普在兩次大選中對總統辯論委員會中立性的攻擊更是將雙方的矛盾帶至頂點，成為了RNC提出改革訴求的主要動因。

2012年奧巴馬與共和黨提名候選人米特·羅姆尼（Mitt Romney）的第二輪辯論中，來自CNN的主持人坎蒂·克勞利（Candy Crowley）的言行引起了保守派的不滿。在利比亞班加西事件上，羅姆尼指責奧巴馬政府處理不當，在事件爆發14天后才將其定性為一次有計劃的恐怖行動。奧巴馬則回擊稱他在襲擊發生後第三天的玫瑰園講話中就已經將其認定為恐怖行動。克勞利在此時介入了兩位候選人的辯論，表示“他（奧巴馬）確實稱其為恐怖行動”。雖然克勞利隨即也承認奧巴馬政府的確花了兩週的時間才完全理清事件的原貌，但是其實試圖糾正羅姆尼發言的行為已經引起了巨大的爭議。保守派指責克勞利違背主持人的中立性原則，傾向於奧巴馬，而自由派則積極為克勞利辯護。這一事件給共和黨埋下了對總統辯論委員會中立性的質疑。

從2016年大選開始，特朗普就一直聲稱受到了總統辯論委員會的不公對待。在辯論時間表公佈後，他指出與NFL橄欖球賽程重合的兩場辯論安排是“人為操控”的結果，其目的在於擴大希拉里的優勢。他還直接表達了對該委員會成員背景的質疑，指出其聯合主席麥克·麥柯里（Mike McCurry）是比爾·克林頓時期的白宮發言人，這不符合公平公正的標準，是希拉里一方的操縱。在當年的第一場辯論中，特朗普的麥克風因為技術故障而導致音量下降，但是他卻指控總統辯論委員會有意做出這樣的安排，使其處於不利地位；辯論主持人也是引起他不滿的主要物件。他認為主持人萊斯特·霍爾特（Lester Holt）在辯論中提出的問題對他非常不公平，迴避了郵件門等對希拉里具有挑戰性的問題。

Source: Politico

在2020年大選中，特朗普團隊對總統辯論委員會的敵意更加明顯。在辯論開始之前，特朗普一直在考慮不參加此次大選辯論的可能性，他認為總統辯論委員會並不公正，是由“特朗普的仇視者和反對者”組成的機構，他只會參加真正公平的辯論。在辯論開始之後，由於新冠疫情的影響，提前投票在本次選舉中得到了更加廣泛的採用，在第一次總統辯論之前就已經有120多萬張選票投出，這引起了特朗普和共和黨的不滿。此外，由於特朗普在第一次辯論中頻繁打斷拜登的行為，及其在第二次辯論之前確診新冠陽性的情況，總統辯論委員會對後兩場辯論做出了規則和形式的調整，要求候選人的麥克風在對方兩分鐘不間斷的初始發言中保持靜音狀態，並宣佈第二次辯論調整為線上舉行。這些決定都遭到了特朗普一方的強烈反對，認為靜音是對拜登的偏袒，而臨時改辯論形式為線上則是該委員會不適宜的單方面行動，這場虛擬辯論也最終因為特朗普的反對而遭到取消。辯論主持人依舊是特朗普的“火力”焦點，除了對克里斯·華萊士（Chris Wallace）的不滿，第二次辯論的主持候選人史蒂夫·斯庫利（Steve Scully）成為了特朗普團隊抨擊主持人公正性的主要物件。斯庫利在1978年曾為時任參議員的拜登實習過一個月。在本次大選期間，他還同前白宮新聞主任安東尼·斯卡拉姆齊（Anthony Scaramucci）有過交流，後者在被解除職務後成為了特朗普的堅定批評者。

三、總結：特朗普影響與極化政治的又一體現

對位元朗普和共和黨全國委員會對總統辯論委員會的批評可以看出，後者幾乎就是前者的反映，其針對程式和人員中立性的改革意見也都是對特朗普所指出問題的延續。此外，領導本次改革訴求的博西本人就是特朗普的狂熱盟友，是特朗普2016年競選團隊的成員。這些都明顯地體現了這位前任總統在黨內的持續影響。再者，如果結合特朗普及其盟友對地方選舉管理機構等其他中立性組織的質疑和抨擊，本次抵制總統辯論委員會的行動在一定程度上也是共和黨右派對傳統政治機構不信任的又一體現。

就本次辯論改革糾紛的後果而言，一方面，它影響到了大選辯論活動本身。面對共和黨對總統辯論委員會的抵制，總統辯論可能會轉由其他組織負責，或者回到1987年之前由競選團隊自行磋商決定的模式。鑑於政治極化的現實，兩黨競選團隊之間幾乎很難達成共識，這會給2024年是否舉行總統辯論帶來一定的不確定性，進而影響到這一政治傳統的穩定性。另一方面，它再次掀起了對特朗普是否參與2024年大選的猜測。根據前兩屆大選辯論後的民調資料，在一共5場總統大選辯論中，特朗普均沒有獲得勝利，希拉里和拜登都以兩位數的優勢領先。可見，總統大選辯論或許並不能帶給特朗普明顯的優勢，而共和黨全國委員會計劃對黨內規則的修改就有利於為未來的候選人（很可能是特朗普）在大選辯論上提供更加靈活的選擇空間，使其依據辯論對自身的潛在影響做出拒絕或者接受辯論邀請的決定。

Source: Vox

總統辯論委員會的初衷是將大選辯論固定為美國選舉民主的傳統，希望為選民提供直接瞭解候選人觀點、性格、領導力和抗壓能力的機會，幫助中間選民做出自身的投票判斷。但事實的發展卻並沒能符合該委員會的價值願景，隨著政治極化的加劇，總統辯論對選民投票行為的實質影響已經相當微弱。絕大部分的選民在辯論開始之前就已經做出了選擇，大選辯論對他們而言更像是一場候選人之間的政治秀，他們關注的是自己支援的候選人如何打敗對方，讓對方難堪。對於辯論中出現的新資訊，他們也傾向於選擇性地吸收，過濾掉違背自身既有立場的內容。

總統辯論委員會自身的成立與發展也同樣體現了美國政治生態的極化走向。在組織大選辯論的問題上，兩黨從來不缺乏有關程式和規則的爭論，但是他們在80年代仍然可能達成合作，支援成立總統辯論委員會這一無黨派機構，並賦予其承辦大選辯論的較大職權。但是目前，該委員會已經成為黨派利益的博弈平臺，它牽動著兩黨的敏感神經，任何疑似不公的舉動都會招致如共和黨此般的抱怨、不滿甚至抵制。該委員會的命運昭示出兩黨合作愈發難以實現的發展趨勢。

【參考文獻】

【1】 The Commission on Presidential Debates, “The Commission on Presidential Debates: An Overview,” https://www.debates.org/about-cpd/overview/.

【2】 Newton N. Minow, Craig L. LaMay, Inside the Presidential Debates: Their Improbable Past and Promising Future, The University of Chicago Press, 2008.

【3】 Josh Clark, Melanie Radzicki McManus, “How Presidential Debates Work,” Howstuffworks, September 18, 2020, https://people.howstuffworks.com/debate.htm.

【4】 Newton N. Minow, Craig L. LaMay, Inside the Presidential Debates: Their Improbable Past and Promising Future, The University of Chicago Press, 2008, p. 57-60.

【5】 Robert E. Hunter ed., Electing the President: A Program for Reform, Final Report of the Commission on National Elections, CSIS, April 1986.

【6】 Paul G. Kirk, Frank J. Fahrenkopf, “Memorandum of Agreement on Presidential Candidate Joint Appearances November 26, 1985,” in Robert E. Hunter ed., Electing the President: A Program for Reform, Final Report of the Commission on National Elections, CSIS, April 1986, p. 14.

【7】 Republican National Committee, “The letter to the Commission on Presidential Debates,” January 13, 2022.

【8】 Maggie Haberman, “R.N.C. Signals a Pullout From Presidential Debates,” The New York Times, January 13, 2022, https://www.nytimes.com/2022/01/13/us/politics/presidential-debates-rnc.html?action=click&algo=bandit-all-surfaces_impression_cut_3&alpha=0.05&block=more_in_recirc&fellback=false&imp_id=762927804&impression_id=03085d71-74e7-11ec-a162-0f2389811572&index=1&pgtype=Article&pool=more_in_pools%2Fpoliticsion=footer&req_id=690878268&surface=eos-more-in&variant=0_bandit-all-surfaces_impression_cut_3.

【9】 The Commission on Presidential Debates, “October 16, 2012 Debate Transcript,” October 16, 2012, https://www.debates.org/voter-education/debate-transcripts/october-16-2012-the-second-obama-romney-presidential-debate/.

【10】 Ed Pilkington, “Candy Crowley takes heat from Republicans over Benghazi interjection,” The Guardian, October 17, 2012, https://www.theguardian.com/world/2012/oct/17/candy-crowley-republicans-benghazi-interjection.

【11】 Domenico Montanaro, “Republicans threaten to skip traditional general election debates,” NPR, January 13, 2022, https://www.npr.org/2022/01/13/1072765939/republicans-threaten-to-no-longer-participate-in-traditional-general-election-de?utm_source=twitter.com&utm_term=nprnews&utm_campaign=politics&utm_medium=social.

【12】 Adam K. Raymond, “Trump on the Commission for Presidential Debates: It’s a ‘Rigged Deal’ and ‘I’m Done’,” Intelligencer, October 12, 2016, https://nymag.com/intelligencer/2016/10/trump-on-commission-for-presidential-debates-im-done.html.

【13】 Maggie Haberman, Annie Karni, “Trump May Skip Debates, or Seek New Host, if Process Isn’t ‘Fair’,” The New York Times, January 24, 2020, https://www.nytimes.com/2020/01/24/us/politics/trump-presidential-debate.html?action=click&module=RelatedLinks&pgtype=Article.

【14】 “US debate: Trump criticises Holt's 'unfair' questions,” BBC, September 27, 2016, https://www.bbc.com/news/election-us-2016-37475696.

【15】 Maggie Haberman, Annie Karni, “Will Trump Debate a Democrat in 2020? He’s Not So Sure,” The New York Times, December 12, 2019, https://www.nytimes.com/2019/12/12/us/politics/trump-presidential-debate-democrat.html.

【16】 Adam Levy, Ethan Cohen, Liz Stark, “More than 1 million ballots have already been cast in the 2020 presidential election,” CNN, September 29, 2020, https://www.cnn.com/2020/09/29/politics/ballot-returns-early-voting-2020-election/index.html.

【17】 Dan Merica, “Debate commission to mute candidates during their opponent's initial responses to prevent interruptions,” CNN, October 20, 2020, https://www.cnn.com/2020/10/19/politics/presidential-debate/index.html.

【18】 The commission on Presidential Debates, “CPD Announces Second Presidential Debate Will Be Virtual,” October 8, 2020, https://www.debates.org/2020/10/08/cpd-announces-second-presidential-debate-will-be-virtual/.

【19】 The commission of Presidential Debates, “Statement by the Commission on Presidential Debates (CPD): October 15 Presidential Debate Will Not Proceed,” October 9, 2020, https://www.debates.org/2020/10/09/statement-by-the-commission-on-presidential-debates-cpd-october-15-presidential-debate-will-not-proceed/.

【20】 Nick Niedzwiadek, “RNC feud with presidential debate commission escalates with boycott threat,” POLITICO, January 13, 2022, https://www.politico.com/news/2022/01/13/rnc-threatens-to-bar-candidates-from-presidential-debates-527037.

【21】 Philip Bump, “Another sign that Trump and the GOP want to upend 2024 to their advantage,” The Washington Post, January 14, 2022, https://www.washingtonpost.com/politics/2022/01/13/another-sign-that-trump-gop-want-upend-2024-their-advantage/.

【22】 David Siders, “Trump blows a hole in 2024 presidential debates,” POLITICO, January 18, 2022, https://www.politico.com/news/2022/01/18/rnc-debate-trump-527247.

【23】 Julia Azari, “What Does It Mean If Republicans Won’t Debate?” FiveThirtyEight, January 18, 2022, https://fivethirtyeight.com/features/what-does-it-mean-if-republicans-wont-debate/.

【24】 Maggie Haberman, “R.N.C. Signals a Pullout From Presidential Debates,” The New York Times, January 13, 2022, https://www.nytimes.com/2022/01/13/us/politics/presidential-debates-rnc.html?action=click&algo=bandit-all-surfaces_impression_cut_3&alpha=0.05&block=more_in_recirc&fellback=false&imp_id=762927804&impression_id=03085d71-74e7-11ec-a162-0f2389811572&index=1&pgtype=Article&pool=more_in_pools%2Fpoliticsion=footer&req_id=690878268&surface=eos-more-in&variant=0_bandit-all-surfaces_impression_cut_3.

【25】 Rachel Nuwer, “Presidential Debates Have Shockingly Little Effect on Election Outcomes,” Scientific American, October 20, 2020, https://www.scientificamerican.com/article/presidential-debates-have-shockingly-little-effect-on-election-outcomes/.

【26】 Shannon K. McCraw, “Equal Time Rule,” The First Amendment Encyclopedia, 2009, https://www.mtsu.edu/first-amendment/article/949/equal-time-rule.

原文標題：

無“辯”競選：共和黨抵制總統辯論委員會，要求公平程式改革

本文作者：

邱奕暄

本文審校：

葛健豪

本文選自《美國政治追蹤》，轉載請註明出處

《美國政治追蹤》是由海國圖智研究院在2018年12月對《中美關係每日速遞》改版後獨家推出的美國研究刊物，透過對白宮內部動態、黨派競爭動向、美國各州情況及中美關係發展趨勢等問題的梳理和跟進，保持對美國內政的持續關注，並配合之後的大選預測。

獲取更多內容，歡迎關注海國圖智研究院