作者：席加省 資深國資國企研究專家
擁有17年以上的國企改革、管理諮詢經驗、企業高階管理工作經驗，常年活躍在國企改革一線，深度服務客戶超過100家，執行諮詢專案超過150個
在新一輪的國企改革中，組建“國有資本投資公司”、“國有資本運營公司”（以下簡稱“兩類公司”）是非常重要的工作。在各地平臺公司重組整合中，兩類公司也往往成為採用的主要重組模式，以原有平臺公司改名、新設等方式組建國有資本投資集團、國有資本運營集團等，推動平臺公司重組整合、集團化發展，以期能夠“散亂差”的國有資本佈局問題和平臺公司債務壓力大、融資難度大、投資效益差、經營效益差的問題。
但理想很豐滿，現實卻很骨感。很多地方的平臺公司改組成國投集團並沒有發揮太大作用，無非就是改了個名字、換了塊牌子、變個頭銜而已，仍然還是老套路、老思維，換湯不換藥，就是理念不變、定位不清、職責不明、機制不靈、業務不實，天天還是圍著政府領導轉不圍著市場轉，天天還是找資產做融資而不是做經營搞管理，結果可想而知，債務問題不會有任何實質性改善，融資問題沒有持續提升的根基。
究其原因，其實還是重形式輕實質，對兩類公司一知半解，生搬硬套，沒弄懂、沒學透、沒用好，那結果自然就是好模式沒有好結果。
01
國有資本投資公司、國有資本運營公司、產業公司都是幹什麼的？
從國有企業來說，現在存在著三類公司：國有資本投資公司、國有資本運營公司、產業公司。
顧名思義，產業公司是做實業的，是實體經濟的根基。產業公司就是國有經濟的基本細胞，是實體企業，是圍繞著自身的主營業務聚焦發展，從事具體生產經營活動，提供高品質的產品與服務，做強做優做大實體經濟，保障國民經濟的根基穩定，發揮抵禦宏觀風險的頂樑柱、壓艙石作用。顯然，對國家、對地方經濟社會發展來說，產業公司都是根基所在。
那麼國有資本投資公司、國有資本運營公司是幹什麼的？
這兩類公司有聯絡也有區別。從相同點來說，這兩類公司跟產業公司不同，它們的運營物件是國有資本，因此它們不從事具體的生產經營活動，它們的產品或服務是資本運營服務，包括股權管理、併購重組等。
但這兩類公司的區別也非常明顯。
國有資本公司是尋求戰略性控股的。圍繞產業競爭力提升，國有資本投資公司透過投資控股的方式把控產業鏈的關鍵環節、關鍵領域，縱向打通產業鏈，帶動產業升級和競爭力提升，推動產業公司轉型發展。
國有資本運營公司則尋求的是資本回報，對特定產業的戰略性控股並沒有訴求。因此，國有資本運營公司則是國有資本結構調整的平臺。透過聚焦佈局最佳化功能，對不特定產業、不特定領域的國有資本進行經營管理和運作，並佈局新興行業領域，以“資本+產業”提供金融支撐和資產盤活等服務，推動國有資本合理流動和保值增值。
那麼這三類公司有什麼聯絡？一句話概括就是：產業為本、資本為器。
也就是說，產業公司是經濟社會發展的根基，國有資本投資公司、國有資本運營公司是以產業公司為本，推動產業公司持續創新、提升競爭力。從這個意義上說，國有資本的這兩類公司是武器、是工具，是動力，推動產業聚集與產業轉型升級，最終為塑造一流的實體經濟服務，融合各類資本，真正發揮國有資本的控制力、帶動力與影響力。
02
城投公司轉型升級的模式：三類公司融合發展
從操作上講，地方平臺公司一般是透過改組方式設立國有資本投資公司、運營公司，或者新設方式來設立國有資本投資公司、運營公司。根據投資公司、運營公司具體定位和發展需要，透過無償劃轉或市場化方式重組整合相關國有資本、資產。當然，其中資產重組、債務處理難度較大。
那麼，城投公司轉型升級為兩類公司，應該如何定位？
從城投公司承擔的職責上來看，城投公司升級轉型後的定位是2+1的定位。
所謂“2”是指城投公司轉型升級後的集團本部承擔國有資本投資、運營公司的職能，也就是兩類公司的職能，不是單純的國有資本投資公司，也不是單純的國有資本運營公司職能。如何理解呢？
簡單來說就是轉型升級後，城投公司一方面要以服務區域經濟社會發展為己任，圍繞區域的經濟社會發展，貫徹出資人的戰略部署，成為區域經濟發展的壓艙石，在城市建設、產業培育、民生保障等方面成為主力軍。顯然，這就要求城投公司聚焦主營業務，在重要行業、關鍵領域實現國有資本控股，確保區域經濟社會的穩定，提高國有資本的控制力。
另一方面，城投公司要樹立資本運營的理念、創新模式和手段，推動國有經營性資源資產化、資產資本化，以資源為基礎、以業務為核心、以資本為手段，提高綜合金融服務能力，推動國有資本有序進退、結構調整，化解過剩產能，以財務性持股為主，透過股權運作，基金投資培育、孵化、價值管理，有序進退等方式，盤活國有資產存量，引導和帶動社會資本。
對於城投公司來說，只做到這一步遠遠不夠。從本質上來說，子公司必須要實體化，這樣城投公司轉型升級後才是三類公司的融合，才能真正成為地方政府可依靠的主力軍。
一方面，城投公司轉型升級後要完善總部定位和集團管控模式，梳理業務板塊，形成兩類公司+產業公司的功能鮮明、分工明確、協調發展的城投公司集團化發展新格局。
另一方面，城投公司要擺脫“大而不強”、“多而不專”的業務佈局，要對自身的資源稟賦和資源條件有準確的認識，然後規劃自身的主營業務，並推動各級子公司成為實體化企業，聚焦實體化子公司的經營與管理，建立經營計劃體系、幹部管理體系、激勵約束體系等，推動子公司強化經營能力，獲得經營收入、利潤、現金流等，夯實發展基礎。
03
城投公司轉型升級後的四大戰略職能
城投公司轉型升級成功後必然會有更強大的投融資能力。但是，轉型升級後的城投公司不能只關注投融資，必須要承接四大戰略職能。
1、履行出資人職責
集團公司必須要高度重視公司治理體系建設，提高決策效率、減少重大風險。為此，城投公司要切實按照法律法規的要求履行出資人職責。
對於城投公司轉型升級來說，要解決出資人缺位的問題，對現有的公司進行重組整合後，要建立科學、完善的公司法人治理體系，減少兼職、交叉認知現象，提高專業治理能力，切實履行出資人職責，減少各類投資、專案建設等重大風險。
2、建立國資監管體系
建立新型國資監管體制，推動國資監管從管企業向管資本轉型，兩類公司的設立至關重要。
當前，城投公司要解決與地方政府和其國資監管機構之間的權責關係，推動政企分開、逐級監管，解決政企不分、政企不分問題，讓轉型升級後的城投公司真正具備國資監管職能，讓地方政府以出資額為限承擔有限責任，建立起市場與地方政府之間的風險隔離牆。
3、推動主業聚焦與競爭力提升
城投公司一向業務龐雜，幾乎地方經濟社會發展所涉及到的所有行業、領域都有城投公司的身影。
城投公司轉型升級為兩類公司後，應大膽地對自身的業務進行梳理，明確核心業務，新打造一批定位清晰、主營業務突出、競爭力強的企業，推動各類企業間與企業內部專業化整合。
要積極清理殭屍企業、殼公司，加快推動“兩非”（非主業、非優勢）業務的剝離，清理“小散弱”企業，專項治理重點虧損子企業，積極透過混合所有制改革等各種方式引入社會資本，啟用自身的資源優勢。
4、強化國有資本統一運營
轉型升級後的城投公司要建立統一、高效的國資運營機制。也就是說，城投公司必須要以集團管控的模式構建統一的資源、資產、資本、資金運營體系，權力收歸集團本部，透過統一的資源配置、資產經營、資本運營、資金管理根據業務發展的需要統一排程，採取市場化方式處置不良資產，提高效率、降低風險。
同時，要推動國有資本合理流動，避免重複建設、惡性競爭，切實提高資源配置效率，更好地發揮國有資本的帶動作用，推動產業公司加快技術創新、商業模式創新、管理創新，想盡辦法將地方特色產業、支柱產業打造成優勢產業。
