鄉鎮是我國最基層的行政機構，一頭連著城市，一頭連著農村，在農村乃至整個國家經濟社會發展中發揮著基礎性作用，它是黨和政府聯絡人民群眾的紐帶。據城鎮規劃君何方洪瞭解，目前全國共有38734個鄉級行政區劃，包括8516個街道、20975個鎮、8122個鄉、966個民族鄉、153個蘇木、1個民族蘇木、1個縣轄區。這麼龐大的鄉鎮行政區，未來如何進行行政區劃改革，關係著國家的穩定和發展，尤其是對我國鄉村振興具有重大的影響。
一、鄉鎮行政區劃改革的幾種思路
鄉鎮行政區劃該不該撤銷？以及鄉鎮行政區如何改革？是時下人們關注的一個焦點問題：圍繞這一問題，人們提出了各種改革思路，綜合這些思路，不外乎以下三種代表性意見：一是主張加強鄉鎮政府，將它建設成為一級完備（或完全）的基層政府組織；二是主張虛化鄉鎮政府，將它改為縣級政府的派出機構——鄉鎮公所，實行“縣政鄉派”；三是主張撤銷鄉鎮政府，實行類似於村民自治那樣的社群性“鄉鎮自治”。
第一種意見是早期的主導性意見：當初，人們之所以主張加強鄉鎮政府的建設，主要是基於這樣一個現實理由，即鄉鎮的“條塊分割”體制瓜分或肢解了鄉鎮政府的大部分權能，使之淪為一級不完全的基層政府組織，鄉鎮政府很難有效地領導和管理本區域內的政治、經濟和社會事務。“條塊分割”體制，實際上涉及縣級職能部門設在鄉鎮的“七站八所”與鄉鎮政府之間的權能劃分和利益分配等關鍵性問題。儘管在不同的時期、不同的地區，設在鄉鎮的站所名稱、形式和數量不盡相同，但基本上都是這樣的，即有利可圖的站所一般由縣級職能部門直接管理或者以其為主導，鄉鎮政府輔助管理，而一些無利可圖的站所則被視作“包袱”甩給鄉鎮政府管理，並由鄉鎮財政供養：這樣一來，那些由上級主管部門直接管理的站所勢必會肢解鄉鎮政府的部分權能，同時，又與鄉鎮政府爭奪鄉村資源特別是財稅資源，使鄉鎮政府在“權、能、利”三個方面都不能成為一級完備、統一、效能的政府。
隨後，由於鄉鎮機構的大肆膨脹，農民負擔的有增無減以及農村稅費改革進一步暴露出來的鄉鎮財政的嚴重危機等問題，人們將它們歸咎於鄉鎮政府，認定鄉鎮政府是這些問題（特別是農民負擔問題）的始作俑者：例如，有人就認為鄉鎮政府形同“要政府”，“養了不少不該養的人，收了不少不該收的錢，做了不少不該做的事”，已經沒有必要再設立為一級政府，因而主張撤銷鄉鎮政府，或者實行“鄉派”，或者實行“鄉鎮自治”這兩種意見是當前較為流行的意見，尤其是前者更是得到了不少學者的贊同。在這種情況下，幾乎沒有人再主張加強鄉鎮政府的建設。
主張撤銷鄉鎮政府，實行“鄉派”或者“鄉鎮自治”者，其潛在的前提似乎是：只要撤銷了鄉鎮政府就能從根本上解決農民負擔問題。這種想法未免過於簡單，事實上農民負擔問題並非僅僅是農民與鄉鎮政府之間利益分配不公的問題，從更深層次上反映了我國社會“二元結構”的失衡。
二、對幾種改革思路的簡單評價
我既不贊成加強鄉鎮政府建設，也不同意現在實行“鄉派”或“鄉鎮自治”：首先，我認為加強鄉鎮政府建設完全不合時宜，鄉鎮政府根本沒有必要建設成為一級“完全”（或完備）的政府組織。它在許多方面都不能與其上的政府組織相提並論，也沒有必要仿效上級政府的建設模式來建構鄉鎮政府。鄉鎮政府與其上的任何一級政府組織都不相同，他們直接面對鄉民而治。這種面對面的治理形式，決定了鄉鎮政府必須擺脫衙門式官僚作風和冷峻的政權面子，保持較高的親民性。而且，鄉鎮政府的幹部與其上的各級政府“官員”都不一樣，他們絕大部分都出身於農村，他們的父母親、親人甚至自己在進入鄉鎮工作以前就是農民，其中還有不少鄉鎮幹部還是土生土長的，無論在天然的情感上還是在實際的交往中，他們都與農民結成了紛繁複雜的關係。這些特點，決定了鄉鎮政府不應該完全按照上級政府的模式來建設。如果再考慮到統治成本問題，鄉鎮一級更沒有必要建設成為一級完全的政府組織。
至於實行“鄉派”或“鄉鎮自治”，我認為它們一是不可行，二是不可取。從“國家”這一角度而言，是否設立鄉鎮政府，主要取決於兩個因素：一是是否有利於政權的穩定、維護“國家”對鄉村社會的管理；二是否有利於“國家”從鄉村社會汲取資源。首先，保留鄉鎮這一層級政府有利於政權的穩定。由於鄉鎮政府處於“國家”與鄉村民間社會的居間地位，它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的作用——它是調整二者力量的一個極其重要的平衡器，亦是二者博弈的一個主要場域，甚至是二者衝突的一個不可置換的緩衝區間。一旦實行“鄉派”或者撤銷鄉鎮政府，“國家”與基層民眾之間就缺少必要的調節、緩衝和磨合的“中介”組織機制，二者之間不可避免的矛盾或衝突勢必會處於“短兵相接”的狀態之中。
其次，撤銷鄉鎮政府不便於鄉村管理。建國初期，我國農村主要實行“小鄉制”，由於不便“管理”，於是又在縣、鄉之間設立了“區”的建制，後來，“撤區並鄉”以後，有些地方如浙江、廣東等地農村發現鄉鎮的規模過大，“管不過來”，於是又在鄉鎮以下鄉、村之間設立“管理區”、“片”等非正式的管理層級。而這些非正式組織往往更容易偏離“國家”的性質，蛻變為一種“贏利型經紀人”，它們不但加劇對農民的剝奪，侵害農民的利益，而且由於它們通常借用國家的權威，幹些損公肥私的事，也會損害國家的利益和形象。與其設定一些非正式組織，毋寧保留鄉鎮政府這一正式組織：鄉鎮政府的改革，不在於撤銷與否，關鍵在於它是一個什麼樣的政府。
更為重要的是，現有的鄉鎮政府體制，便於“國家”從鄉村社會汲取資源：再從鄉村民主這一視角來看，實行“鄉派”很顯然不利於鄉村自治式民主的發展：因為，作為縣政府的派出機構，鄉鎮公所更加具有“官僚化”性格。由於鄉村組織的權力來源、權力結構的不同，二者之間不可避免地處於一種緊張乃至衝突狀態：另外，它也不利於生產或提供鄉村社群地方性公共產品或公共服務，因為從公共產品的生產和供給角度而言，政府的層級越低，越符合社群地方性需要：一旦實行“鄉派”，縣級政府往往只會考慮全縣的“平衡”而不會顧及鄉村社群地方性特別的公共需求。
而“鄉鎮自治”在現階段更不會推行，因為它不便於國家對鄉村社會的行政管理和社會整合，也不利於從鄉村社會提取資源更為重要的是，它本身缺乏自治的基礎條件：一是當前的村民自治還不足以發展為更高層級的社群自治形式，即便村民自治本身也還存在不少問題沒有解決好；二是在一個範圍較大的鄉鎮範圍內實行“自治”，具有許多難以克服的實際困難，首先是鄉村人民之間不甚瞭解，因為鄉鎮社會不同於村莊社會，村莊社會是一個“熟人社會”，大家彼此“心肝也瞭然”。有許多人以美國“鄉鎮自治”為例，認為在中國也可以推行“鄉鎮自治”。其實，美國的鄉鎮規模相當小，其人口也不過於我國的一個村莊。因此，“鄉鎮自治”至少在目前而言是一個可愛、美好的想法而已。
三、“鄉政自治”是另一條可以選擇的改革思路
總而言之，鄉鎮政府改革的關鍵，不在於“加強”或“撤銷”與否，而在於它的性質、職能的根本性轉換和結構性最佳化，即建構一個什麼樣的政府組織——是威權式還是民主式，是支配性還是合作性，是傳統的行政管理控制型還是現代的治理型？
前文所述的幾種改革思路，要麼不能跳出“國家化”的思維定式，主張加強鄉鎮政府建設；要麼基於“鄉村自治”的美好理想，主張鄉鎮組織“去國家化”或“民間化”：其實，這兩個極端的想法，既不符合中國鄉村社會組織傳統的發展邏輯，也不符合當今社會基層政府治理變遷的要求。
從歷史上看，鄉鎮組織始終都不是純粹的官方機構或“民間組織”，而是一種“半官半民”或“亦官亦民”的組織。雖然近代以來，“國家”加劇了對鄉村社會的擴張，但是，在1949年以前，各種近代“國家”政權基本上都沒有改變鄉鎮組織“半官半民”或“亦官亦民”的性質：直到1949年以後，才在鄉鎮一級正式設立了國家政權組織，甚至將政權組織直接延伸到村莊社會之中，徹底摧毀了鄉鎮組織的“官”“民”兩重性。這種情況，在人民公社體制下達到了它的極致狀態80年代初期雖然撤銷了人民公社並恢復重建了鄉鎮政府，但是其基本的建設思路仍然沒有改變，在相當程度上承續了人民公社體制一貫的國家主義路線，沒有主動適應我國農村社會、經濟變遷和政治轉型的要求正因為如此，才導致鄉鎮政府隨後的機構膨脹、農民負擔的加剮等一系列問題的出現。。
隨著農村家庭責任制的實行以及隨後的一系列農村經濟改革，農民階層逐漸發生了分化，形成了各種新的利益主體，同時，鄉村社會的流動性和異質性也不斷增強：這些經濟、社會的變化，必然要求鄉村政治“與時俱進”地進行適應性改革：一是有多種利益要求透過政治渠道進行表達，相應地就必須建構多元的、參與式鄉村政治，而不是透過自上而下的任命單向地建構農村基層政府；二是要求鄉村政治更加開放、平等；三是在社會、經濟和政治之間建立一種民主合作的關係，而不是政治單方面控制或吸納社會、經濟的關係。
為此，我們就不難在“國家化”和“民間化”兩種極端的思路之外，找到另一條改革路徑——“鄉政自治”，即：鄉鎮政府領導人由鄉村人民直接選舉、重、新最佳化配置鄉鎮政府的權力，建立和擴大鄉鎮政府與鄉村社會新型的多元的民主合作機制，擴充套件鄉村人民民主參與鄉鎮政治的渠道，使之有足夠的政治權力參與到鄉鎮政府的選舉、決策、監督、治理等諸多層面和各種事務當中，使國家與鄉村民間社會在鄉鎮社群治理中達成全面、積極和有效的合作。
“鄉政自治”與“鄉鎮自治”雖然只有一字之差，卻是兩種完全不同的概念。前者是在鄉鎮政府維持國家政權組織的基本前提下，增強鄉鎮政府的自主性，徹底改變它依附於縣級政府的狀況，使之真正成為鄉鎮社群有效治理的主體單位；後者則是取消鄉鎮政府的國家(政權)的屬性，將他變成完全的社會自治組織。前者是一種制度內的增量民主改革；後者則是一種制度外的改革方式。前者重在國家與社會的相融和合作；後者則是對國家主義（準確地說是全能同家主義）的一種反動，主張社會自治力量的擴張。因此，對於者而言，國家與社會可以實現雙贏或互強；對於後者而言，國家與社會之間只能在“你進我退、彼強此弱”式零和博弈格局。
所謂“鄉政自治”，簡言之，就是將鄉鎮政府改革為“官民合作”組織。“官民合作”與“亦官亦民”（或“半官半民”）表面上看來似乎沒有什麼區別，其實主張“官民合作”並非簡單地回覆到傳統社會中去。但是也不能簡單地、粗暴地割斷歷史，也就是說，一方面要合理汲取傳統社會的基層管理資源，另一方面，又要順應現代社會、經濟和政治發展的要求有所創新和進步。
從本質上而言，“官民合作”與“亦官亦民”（或“半官半民”）還是有著根本性的分野：“亦官亦民”或“半官半民”究其實質是一種“紳治”方式。這一方式之所以呈現出“亦官亦民”或“半官半民”的特徵，主要是由“紳權”的兩面性決定的；而“官民合作”則是一種現代政府治理形式。只有將鄉鎮政府改造為“官民合作”組織，才能從根本上解決當前農民負擔、鄉村公共事業的建設和鄉村社群發展等問題，有利於鄉村社會的良性發展。
四、撤銷鄉鎮實行縣（縣級市、市轄區）直管社群和村探索
其實我國的鄉鎮行政區劃改革有一個方向可以探索，那就是撤銷鄉鎮和街道，實現縣（縣級市、市轄區）直管社群和村，縣（縣級市、市轄區）不再設定鄉鎮這一層級，減少鄉鎮層級，實行“扁平化管理模式”。
目前國家已經在浙江省溫州市代管的縣級龍港市試點了，龍港市原本是浙江省溫州市蒼南縣的一個建制鎮，2019年撤鎮設縣級龍港市（城鎮規劃君何方洪強調，龍港市是縣級市，不是鎮級市，我國大陸地區沒有鎮級市），龍港撤鎮設市後還開創了一項中國縣級行政區域的先河——不設鄉鎮、街道，龍港縣級市直管社群，減少了鄉鎮和街道這一層級。龍港市完全按照“市管村居、分片服務”管理體制，合理劃分9個片區，各片區設立非獨立法人、無固定編制的“一委一中心”作為基層治理平臺。
如果龍港市不設鄉鎮的模式試點成功，那麼我國很多縣（縣級市、市轄區）都可以推廣這一模式，這種模式最大的好處就是減少了行政層級（鄉鎮），大幅減少了財政供養人員（公務員、事業編制人員），降低了政府行政成本，提高了行政效率，總結一句話就是：“大部制、扁平化、低成本、高效率”。
