金融救市違法了嗎？

所評圖書：

書名：《最後防線：金融危機與緊急救市的未來》

作者：（美）埃裡克·波斯納

譯者：朱工宇、劉熹微

出版社：格致出版社、上海人民出版社

出版日期：2021年4月

2007-2008年美國金融危機發生後，美國政府啟動緊急救市，對深陷困境的華爾街投行伸出援手。這種做法直接導致了美國社會輿論的分化、極化，引發了兩方面的極端行動：茶黨（保守右翼民粹潮流，反對美國政府援救次貸房主）和“佔領華爾街”（偏自由端的民粹潮流，反對美國政府援救華爾街投行）。

金融危機的“肇事者”，首先當然是華爾街投行。“股神”巴菲特將金融衍生品稱之為“大規模殺傷性武器”，但金融衍生品可以透過層層打包從而掩蓋其超高風險，可以幫助投行獲取高額收益。為了破除美國政府的監管，華爾街投行不僅斥巨資投入院外遊說，讓1929年大蕭條結束後建立的許多監管法則在20世紀末紛紛走向瞭解體；不僅如此，投行經理還是美國政府監管部門各級官員的主要來源。這種身份、價值觀念、利益取向的親和性，使得監管部門對於金融冒險採取了非常保守的態度，乃至於縱容。美國梅肯研究院高階金融研究員詹姆斯·R.巴斯等人合著的《金融守護人：監管機構如何捍衛公眾利益》（三聯書店2014年版）就曾指出，監管機構和投行等金融企業之間的“旋轉門”不僅埋下了腐敗的隱患，而且透過官員的交叉任職，形成了某種“逆淘汰”機制，即只有擁有知名投行或銀行任職經歷、對金融企業帶有“善意”的官員，才能晉升到地區聯儲直至美聯儲、美國財政部等監管部門的高位

。

“肇事者”還包括美國政府。許多批評者已經指出，美國政府支援企業如房地美、房利美是在監管部門的縱容下，肆意開展高風險投機活動，從而徹底的引爆了市場風險。

金融危機發生後，美國的政界、媒體以及資本領域，圍繞監管、救市是否必要曾展開激烈的爭辯。但救市行為本身的合法性以及因此帶來的隱患，卻一直被忽略。

美國芝加哥大學法學院凱易傑出貢獻講席教授、美國著名法學家埃裡克·波斯納（其父為同為著名法學家的理查德·波斯納）在其所著的《最後防線：金融危機與緊急救市的未來》一書中，深入探討了危機爆發後，美國政府救助美國國際集團、“兩房”以及通用汽車、克萊斯勒等企業的行動合法性。埃裡克·波斯納認為，在救市過程中，美國財政部、美聯儲等部門的所為，其實已經大大突破了法律限制，而這也是救市行為引發公眾強烈批評的關鍵。而於法無據的救市，不可避免帶有很大的隨意性，這預示著美國政府在之後的監管中無論是放鬆原則還是再度收緊，都可以隨心所欲地根據需要，而不是遵循法律限制。

書中指出，危機發生後，“人們對華爾街普遍缺乏同情的心態掩蓋了與政府救助行動有關的一些重要問題”。埃裡克·波斯納指出，危機爆發之初，法律並沒有授權美聯儲和聯邦存款保險公司以最終貸款人身份的足夠權力來救助金融系統；與之同時，法律對於這些機構的約束也不充分。而在具體救助中，最終貸款人的行為體現出有所偏私，也就是根據監管部門與不同金融機構的關係、親和度來發放救助，並實施松嚴不一的監管。書中指出，儘管金融危機後《多德-弗蘭克法案》限定了最後貸款人的權力，但正確的做法其實是增加美聯儲、美國財政部等監管部門的救助權力，但要進行必要的問責管理，防止出現偏私。

這本書回溯了2007-2008年美國金融危機的起源以及發生過程，分析了技術層面的成因，比如金融系統的嬗變如何導致房地產泡沫，以及金融機構過度依賴（不斷上漲的）房價的業務模式；又如美國政府一直對住房提供補貼，乃至支援“兩房”運作，目的在於實現“居者有其屋”，卻無意間放縱了這方面的金融風險滋長。

透過降低利率、廣泛放貸、定向放貸、擔保債務責任、購買有毒資產等手段，美國監管部門在2008年撲滅了金融危機引發的“大火”，但爭議因而引發。正如這本書詳細考察所指出的那樣，美聯儲等機構的救助行為，最初本質上屬於自我賦權，擴張了職能邊界——有意思的是，美國財政部和美聯儲在救助貝爾斯登受到廣泛批評後，就拒絕了援救雷曼兄弟，其理由就是救市措施涉嫌違法。書中分別分析了美聯儲、美國財政部、聯邦存款保險公司等機構在危機期間的各類舉措的合法性，強調當時的監管部門均缺乏購買資產、發放無擔保貸款等方面的授權（自然也缺乏的權力約束）。

而在對通用汽車和克萊斯勒實施救助過程中，美國政府使用問題資產救助計劃專項資金為非金融機構提供緊急貸款，還被指稱違反了《緊急經濟穩定法》；沒有尊重債權的優先性破壞了破產法；還直接參與這兩家汽車巨頭的經營，強迫公司制定發展綠色能源等與維護利益相關者利益無關的政策。

這本書指出，必須透過法律嚴格規範緊急狀態下的徵收和政府行為。這本書認為緊急狀態下，政府介入強化監管，實施救市都是有必要的。因為“流動性支援也是市場基礎設施的一部分”，而緊急狀態下的政府徵收，本質上屬於流動性支援。按照書中觀點，應當將美國政府的這方面監管和“救市”許可權，“關進籠子裡”，即經過嚴格法律程式予以明確，使之真正獲得購買本票、貸款、債券、股票等金融資產，向金融機構發放無擔保貸款等貸款，與所有金融機構進行公平交易，在國家徵收權全縣範圍內徵收金融機構並控制其行動等權力。而與之同時，也要對監管部門動用這些權力進行有效的監督以及問責管理。