武力 李揚
發表於 China Economist
摘要
“十三五”時期正值中國特色社會主義進入新時代、社會主要矛盾發生變化、經濟由高速增長轉向高質量發展的階段，又逢中美經貿摩擦、新冠疫情等嚴重衝擊。面對風險挑戰，中國在“十三五”時期保持戰略定力，貫徹新發展理念，堅持以供給側結構性改革為主線，著力做好“三去一降一補”工作，堅決打好三大攻堅戰，在極大程度上化解了諸多結構性矛盾，保持了經濟平穩較快增長和國內大局穩定。“十三五”規劃主要目標大多提前完成或有望按時完成，改革加快推進，各項制度更加成熟定型，高質量發展的基礎更加鞏固。
關鍵詞
“十三五”規劃；供給側結構性改革；高質量發展；“十四五”規劃
* 通訊作者：武力，郵箱：[email protected]
“十三五”規劃是決勝全面建成小康社會的最後一個五年規劃。同時，“十三五”時期也是中國特色社會主義進入新時代、社會主要矛盾發生變化、經濟由高速增長轉向高質量發展的階段，中國需要構建面向未來的經濟發展模式，完善中國特色社會主義制度體系。但“十三五”規劃開始之時，正值經濟發展步入新常態、傳統發展模式累積的結構性矛盾加劇之時，“三期疊加”效應不僅導致經濟增速下行，而且在社會、生態等領域均積聚起嚴重風險，因此，“十三五”規劃又肩負著化解風險的重擔。而“十三五”時期，中國遭遇美國挑起的經貿摩擦和新冠肺炎疫情，前所未有的挑戰更加劇了工作難度。
面對複雜形勢，中國保持戰略定力，貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，堅持以供給側結構性改革為主線，著力做好“三去一降一補”工作，堅決打好防範化解重大風險、精準脫貧、汙染防治三大攻堅戰，在極大程度上化解了諸多結構性矛盾，保持了經濟平穩較快增長和國內大局穩定，提前完成或有望按時完成“十三五”規劃的大多數主要目標。改革加快推進，各項制度更加成熟定型，高質量發展的基礎更加鞏固。
一、“十三五”規劃主要指標完成情況
截至2019年，“十三五”規劃主要目標中大多數已經完成或接近完成，少數目標因新冠疫情等原因可能難 以完成，但經濟高質量的特徵更加明顯。
經濟發展方面，國內生產總值在2016-2019年保持了6.7%的年均增速，截至2019年底，國內生產總值按2015年不變價格計算達到87.7萬億元，要達成92.7萬億元的目標，需要2020年保持5.7%以上的增速。這一目標本來問題不大，但由於受到疫情衝擊，2020年第一季度國內生產總值同比下降5.8%，這給全年完成5.7%的目標造成較大困難。儘管經濟總量目標難以實現，但其他經濟發展目標完成較好：常住人口城鎮化率目標已經超預期完成，戶籍人口城鎮化率、全員勞動生產率目標有把握實現。但服務業增加值比重受疫情影響，可能難以實現目標。
創新驅動方面，研究與試驗發展經費投入強度在過去4年裡未能突破2.2%，2020年恐難以達成2.5%的規劃目標。但是，每萬人口發明專利擁有量已經提前實現了目標，科技進步貢獻率在2018年時達到58.5%，2020年有望達到60%的水平。
民生福祉方面，居民人均可支配收入增長、城鎮新增就業人數、城鎮棚戶區住房改造均提前完成目標。農村貧困人口從2015年末的5575萬人降至2019年末的551萬人，每年減貧1000萬人以上。2020年中央提出決戰決勝脫貧攻堅戰役，剩下的551萬貧困人口有望在2020年全部脫貧。
資源環境改善明顯。資源利用率提升，萬元GDP用水量大幅超額完成目標，單位GDP能源消耗、非化石能源佔一次能源消費比重能夠完成目標。汙染得到遏制，生態環境改善明顯。森林覆蓋率能夠完成目標，空氣和水質量已經大幅超額完成目標（見表1）
二、“十三五”時期的經濟結構調
“十三五”時期，供給側結構性改革成效明顯，結構性矛盾大為緩解，各項制度更加成熟定型，高質量發展的基礎更加鞏固。
（一）淘汰落後產能，升級產業結構
“十三五”規劃開局就面臨著嚴重的產能過剩。2016年第一季度全國工業產能利用率只有72.9%，其中煤炭和鋼鐵行業只有61%和68%，均為2013年以來的最低點（見圖1）。許多產能存在高汙染、高能耗問題，去產能勢在必行。但是，由於牽涉財政、就業、負債等問題，地方政府和銀行對市場化去產能進行人為干預，透過補貼和增加貸款等方式維持企業運營，由此形成一些殭屍企業，擠佔了市場份額與要素資源，加劇了全行業虧損，並引發反傾銷反補貼等國際貿易摩擦。化解產能過剩，成為中國製造業走出泥潭、邁向高階的必由之路。
“十三五”時期，中國堅持市場倒逼、企業主體、地方組織、中央支援的原則，綜合運用市場機制、經濟手段、法治手段和必要的行政手段，加大政策引導力度，嚴格控制新增產能，堅決淘汰落後產能，有序退出過剩產能。去產能的重點領域是鋼鐵、煤炭、煤電、水泥、平板玻璃、電解鋁等行業。針對鋼鐵、煤炭，2016年中央明確壓減淘汰過剩產能的具體目標，分解至各個地方和中央企業，同時出臺專項獎補資金、財稅、職工安置、環保等配套檔案，形成立體化的政策框架體系。2017 年起，煤電也被納入行政去產能的重點領域。針對水泥、玻璃、電解鋁等原料行業，則主要以環保手段和市場化機制等去產能，透過環保控產量、提高排放標準等，倒逼引導行業自發出清。
去產能的成效顯著，全國工業產能利用率回升，行業供求矛盾緩解，經營狀況好轉，為製造業高質量發展奠定了基礎。鋼鐵、煤炭等行業去產能取得實質性成效。2016-2018年，鋼鐵和煤炭分別壓減淘汰落後產能1.5億噸和8.1億噸，煤電淘汰關停落後機組2000萬千瓦以上，均提前完成“十三五”去產能目標。根據2019年公佈的第四次經濟普查資料，相較於2013年第三次普查結果，2018年末，有原煤生產的規模以上工業企業共計2556個，比2013年末減少47.7%；其中，年產量90萬噸以下的小型原煤生產企業2237個，比2013年大幅減少2290個。黑色金屬冶煉和壓延加工業法人單位數為2.2萬個，比2013年末下降42.0%，從業人員數下降47.5%，佔全部製造業比重下降1.2個百分點，是製造業大類行業中降幅最大的行業。鋼鐵和煤炭等行業產能利用率也持續快速回升，逐步向合理區間迴歸。20
16生態環境部：《2019年全國地表水、環境空氣質量狀況》，本文選取2019年1-12月平均資料，http://www.mee.gov.cn/hjzl/shj/qgdbszlzk/202002/P020200220742981170464.pdf
17根據2016-2019年國民經濟和社會發展統計公報計算得出。
18生態環境部：《2019年全國地表水、環境空氣質量狀況》，本文選取2019年1-12月平均資料，http://www.mee.gov.cn/hjzl/shj/qgdbszlzk/202002/P020200220742981170464.pdf
19同上。
20國家統計局官網：《中國製造業邁向中高階》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202001/t20200104_1721287.html
為倒逼“兩高”行業去產能，生態環境保護制度進一步完善。除繼續嚴格執行“十二五”時期制定的《大氣汙染防治行動計劃》《水汙染防治行動計劃》和新《環境保護法》之外，國務院於2016年釋出了《土壤汙染防治行動計劃》，確立起大氣、水、土壤“三大汙染防治行動計劃”。為有效遏制生態環境惡化趨勢，中國進行了省以下環保監測機構垂直管理改革，加強環保監測的獨立性；同時，實行中央環保督察制度，由環保部牽頭成立中央環保督察組，中紀委、中組部的相關領導參加，代表黨中央、國務院對省級黨委和政府及重點企業開展環保督察巡視，推動落實主體責任。2019年6月，《中央生態環境保護督察工作規定》印發實施，這是生態環境保護領域的第一部黨內法規，將為依法推動生態環保督察向縱深發展發揮重要作用。
淘汰落後產能、嚴格生態保護的同時，“十三五”時期加快了新動能培育。新產業、新業態、新商業模式的 “三新經濟”快速發展。為全面監測新興經濟發展變動情況，國家統計局於2018年開始測算和釋出“三新”經濟增加值和經濟發展新動能指數。
2018年，中國“三新”經濟增加值佔GDP的比重為16.1%。按現價計算的增速為12.2%，比同期GDP現價增速高2.5個百分點。2018年“三新”經濟第二產業發展較快，增加值現價增速達到15.1%，比上年提高3.2個百分點。21雖然目前“三新”經濟增加值的比重還比較低，但發展勢頭旺盛，一定程度上彌補了傳統動能減弱帶來的影響，對經濟平穩執行發揮了重要作用（見表2）。
21 國家統計局官網：《2018年我國“三新”經濟增加值相當於G D P的比重為16.1%》h t tp://www.s t a t s.g o v.c n/tj sj/ zxfb/201907/t20190727_1682335.html
經濟發展新動能指數則顯示，以2014年為100，2015-2018年中國經濟發展新動能指數分別為123.5、156.7、210.1和270.3，分別比上年增長23.5%、26.9%、34.1%和28.7%，呈持續較快增長勢頭。其中，經濟活力、創新驅動、網路經濟、轉型升級和知識能力五個分類指數均實現了不同程度提高（見表3）。
根據第四次全國經濟普查資料，中國製造業發展穩步邁向價值鏈中高階。2018年末，規模以上高技術和裝備製造業企業法人單位分別為3.4萬個和13.3萬個，比2013年末分別增長24.8%和12.2%；資產總計增長幅度均在50%以上，營業收入佔規模以上製造業比重分別比2013年提高4.0個和4.5個百分點。勞動力和資金向高技術產業和裝備製造業等先進製造業的轉移步伐加快。2018年末，高技術和裝備製造業從業人員佔規模以上製造業的比重比2013年提高3-5個百分點，資產總計佔比提高6-7個百分點。戰略性新興產業集聚壯大，成為製造業發展新引擎。2018年，全國規模以上工業中從事戰略性新興產業生產的企業有6.6萬個，佔規模以上工業企業單位數的17.7%，比上年提高3.3個百分點；工業戰略性新興產業增加值佔規模以上工業增加值的比重達21.2%，比上年提高3.5個百分點。新興工業產品釋放增長潛力。2018年，規模以上製造業企業新產品開發專案數達到55.0萬項，比2013年增長56.3%，數字化、智慧化、自動化裝置和高階資訊電子產品成為新增長點，符合產業升級和消費升級方向的新產品不斷湧現，新能源汽車、智慧手機、工業機器人、民用無人機年產量分別達到120.2萬輛、13.4億部、18.3萬套和308.8萬架。22
即使在疫情衝擊下，新動能也是恢復較快的領域。2020年3月，高技術製造業PM I高於總體。從重點領域看，高技術製造業、裝備製造業和消費品行業PMI為55.8%、54.5%和52.0%，其中高技術製造業PMI高於製造業總體3.8個百分點。233D列印裝置、單晶矽、多晶矽和智慧手錶等產品，繼續保持較快增長。與網際網路相關的經濟表現比較活躍，電子商務、線上學習、遠端問診等，得到比較快的發展。可見，疫情沒有改變新動能較快成長的態勢。
22 國家統計局官網：《中國製造業邁向中高階》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202001/t20200104_1721287.html。
23國家統計局官網：《企業復工復產明顯加快 3月份採購經理人指數在2月份大幅下降基數上環比回升》，http://www.stats.
gov.cn/tjsj/sjjd/202003/t20200331_1735878.html。
（二） 完善金融體制，化解重大風險
2008年之後，中國經濟的槓桿率迅速上升。非金融部門總槓桿率由2008年的141.3%升至2015年的243.3%。企業和地方政府對債務融資的需求迅速攀升，但中國的金融體系以銀行主導的間接融資為主，直接融資渠道不足。受監管指標限制，銀行無法透過表內渠道來滿足融資需求。2012年，金融自由化的改革使銀行得以繞開監管，透過發展中間、表外業務等“影子銀行”來擴大融資規模。不斷膨脹的影子銀行體系持續向地方融資平臺、產能過剩國企輸血，不僅導致槓桿率上升、風險堆積、金融系統脆弱性增加，而且延緩了整個去產能程序，金融全面監管迫在眉睫。
因此，“十三五”規劃提出加強金融宏觀審慎管理制度建設，降低槓桿率。從2016年開始，中央銀行開始實行宏觀審慎評估體系（MPA）考核，將銀行表外理財納入廣義信貸考核，切斷銀行透過表內外騰挪資產躲避監管指標的路徑，從總量上控制表外規模無序擴張。
2017年4月，習近平在中共中央政治局集體學習上首提金融安全。7月，全國金融工作會議召開，宣佈設立 國務院金融穩定發展委員會，以加強金融監管協調，補齊監管短板。12月，中央經濟工作會議把防範化解重大 風險作為未來三年三大攻堅戰之首。2018年4月，原銀監會、保監會合併成立中國銀行保險監督管理委員會；同月，資管新規釋出。
在頂層設計指導下，新一輪更為嚴格的金融監管全面展開，重點統一監管標準，消除監管套利，整頓銀行表外和影子銀行體系，打破剛性兌付，規範資金池運作，從而引導金融機構迴歸主業。與此同時，“兩高一剩”和房地產這些影子銀行偏愛的領域也受到更嚴格限制。2016年中央經濟工作會議提出了“房住不炒”的定位，加之去產能與嚴格的生態環境保護制度，遏制了資金湧向房地產投機和“兩高一剩”行業，倒逼資金轉向支援實體經濟發展
金融監管壓縮了地方政府的融資渠道，導致地方政府透過PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式擴大隱性債務規模。對此，2018年釋出的《中共中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》和《地方政府隱性債務問責辦法》，開啟了地方政府隱性債務清理工作。同時，針對地方財政困難問題，加快地方專項債發行進度，透過“修明渠、堵暗道”的方式，緩解財政壓力。針對企業債務風險問題，監管機構平穩有序處置了包商銀行等高風險機構，穩妥化解中小銀行區域性性、結構性流動性風險，有序處置民營企業債券違約事件，守住了不發生系統性金融風險的底線。
經過努力，防範化解重大金融風險攻堅戰取得階段性成果，宏觀槓桿率高速增長勢頭已得到初步遏制。2017年中國宏觀槓桿率僅上升了2.4個百分點，2018年甚至下降了1.9個百分點，2019年上升了6.1個百分點，全年實體經濟槓桿率為245.4%。儘管出現反彈，但鑑於國內外風險挑戰明顯上升導致經濟下行壓力加大，以及2018年去槓桿速度過快需要調整，2019年槓桿率上升亦在情理之中。而且，2019年全年6個百分點的槓桿率增幅，只及2008年至2016年槓桿率年均增幅的一半，且後三季度累計僅增長1個百分點，體現了政策當局穩槓桿的決心和定力。24總體來看，金融風險由前幾年的快速積累逐漸轉向高位緩釋，這也為2020年中國應對新冠疫情、對沖經濟下行騰出了較大的政策空間。
24 張曉晶、劉磊：《2020年槓桿率或將有限攀升——2019年度中國槓桿率報告》，《經濟參考報》2020年2月18日
嚴監管的同時，金融改革開放不斷提速。在間接融資領域，為增強資金配置的市場化程度，中國人民銀行於2019年8月改革完善了貸款市場利率（LPR）形成機制，取消了貸款基準利率的行政定價。在直接融資領域，2019年，上海證券交易所設立科創板並試點註冊制。修訂後的《證券法》也於2020年3月1日起開始施行，全面推行證券發行註冊制，加強監管和投資者保護，為多層次資本市場體系的完善奠定了重要的制度基礎。2019年7月，國務院金融穩定發展委員會發布關於進一步擴大金融業對外開放的11條舉措，大幅放寬銀行理財子公司、資產管理、保險、證券、基金、期貨、評級等領域的准入條件或業務範圍，加快人民幣國際化程序，推動中國深度參與全球經濟治理機制合作。
（三） 協調區域發展，統籌空間佈局
改革開放以來，中國的區域經濟繼東部沿海開放之後，形成了西部大開發、東北地區等老工業基地振興、中部崛起等區域發展戰略。然而，現代經濟要求各地區根據資源稟賦分工協作，傳統的四大板塊劃分已經不適應高質量發展需要。
因此，“十三五”時期，繼京津冀協同發展和長江經濟帶發展戰略之後，中央陸續提出了粵港澳大灣區建設、長江三角洲區域一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等重大國家戰略。這些具有引領作用的區域發展戰略在原四大板塊的基礎上，更加強調資源空間配置效率，突出城市群協同發展和中心城市的引領作用。
在升級區域板塊的同時，中央擴大了自由貿易試驗區的範圍。繼“十二五”時期設立上海、廣東、天津、福建4個自由貿易試驗區之後，“十三五”時期自由貿易試驗區成員不斷擴容，先後增加了遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陝西、海南、山東、江蘇、廣西、河北、雲南、黑龍江14個自由貿易試驗區。目前，中國已經有18個自由貿易試驗區，空間分佈遍及沿海、內陸、邊境等不同區域。
上海和深圳則成為全面深化改革、推動高質量發展和高水平開放的排頭兵。2019年8月，國務院決定設立中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區。臨港新片區不僅擴大了原上海自貿區的空間範圍，而且致力於成為集聚海內外人才開展國際創新協同的重要基地、統籌發展在岸業務和離岸業務的重要樞紐、企業“走出去”發展壯大的重要跳板、更好利用兩個市場兩種資源的重要通道、參與國際經濟治理的重要試驗田。2019年8月，中央決定支援深圳建設中國特色社會主義先行示範區，並明確了其作為高質量發展高地、法治城市示範、城市文明典範、民生幸福標杆、可持續發展先鋒的戰略定位。
除自貿區外，國家綜合配套改革試驗區也全面發力。2019年5月，國家發改委印發《2019年國家綜合配套改革試驗區重點任務》，針對各地特點，給原有12個國家綜合配套改革試驗區佈置了改革任務，包括：上海浦東新區綜合配套改革試驗區、天津濱海新區綜合配套改革試驗區、重慶市統籌城鄉綜合配套改革試驗區、成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗區、武漢城市圈“兩型”社會建設綜合配套改革試驗區、長株潭城市群“兩型”社會建設綜合配套改革試驗區、深圳市綜合配套改革試驗區、瀋陽經濟區新型工業化綜合配套改革試驗區、山西省資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區、浙江省義烏市國際貿易綜合改革試點、廈門市深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗區、黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗區。這一舉措旨在進一步發揮好試驗區在全面深化改革中的示範、突破、帶動作用，形成更多可複製可推廣的制度創新成果。
在抓好重點區域發展的同時，中央在“十三五”時期對整個國土空間規劃進行了一次重構。中國過去的城市化和區域發展一直存在混亂無序問題，各地區產業結構雷同、城市攤大餅式擴張，使得分工、專業化協作、規模經濟、節約資源、保護環境和生態等觀念的實踐都面臨很大困難。中國迫切需要從人多地少的實際出發，按照建立主體功能區和特大城市圈的思路，從資源環境承載能力和生產力合理佈局的角度做好城市群發展規劃，對混亂的城市格局做一次整合，以大城市為核心，整合中小城市和小城鎮，培育和創造符合中國在全球經濟定位的大城市圈。
2019年5月，《中共中央、國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》印發實施，對生產空間、生活空間、生態空間進行了科學規劃，並將原來的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合進統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。國土空間規劃成為各類開發保護建設活動的基本依據，這使得未來中國“一張藍圖幹到底”成為了可能，也為精簡規劃審批、提高行政效率、最佳化營商環境奠定了重要基礎。
（四） 應對外部衝擊，提高開放水平
2018年，美國發動對華經貿摩擦，各國對國際市場份額、全球產業鏈和國際投資的爭奪也更加激烈。
中國在堅定維護國家尊嚴與核心利益的同時，主動推進更高水平對外開放。2018年和2019年，中國舉辦了兩屆中國國際進口博覽會，自主降低關稅水平，推動中國在“世界工廠”的基礎上形成“世界市場”。2018年以來，中國加大了自主降稅的力度。根據商務部研究院釋出的《中國開放發展報告2019》，目前中國的貿易加權平均稅率只有4.4%，遠低於其他發展中國家，接近歐盟和美國等發達經濟體的水平。
為適應國際競爭新形勢與國內高質量發展需要，中國開始由商品、要素流動型開放向規則、標準等制度型開放轉變。中國過去一直透過制定《外商投資產業指導目錄》的辦法來管理外商投資，2017年版的《外商投資產業指導目錄》包括鼓勵專案348條、限制專案35條、禁止專案28條。為了與國際接軌，中國從2018年起在全國範圍內推行外商投資負面清單制度，將原指導目錄中的“限制”與“禁止”專案專門列作負面清單。2018年和2019年，中國先後推出了兩版《外商投資准入特別管理措施（負面清單）》，2019年版負面清單的“限制”與“禁止”專案縮減至40條，較2017年指導目錄壓縮了23條。而在自貿區內，負面清單制度早在2013年就已開始推行，“十三五”時期，中國先後推出了2017年、2018年和2019年共三版《自由貿易試驗區外商投資准入特別管理措施（負面清單）》，條目由2013年版的190條縮減至2019年的37條，較全國版40條的負面清單更加開放。
在全面實行外商投資負面清單制度的同時，中國將原《外商投資產業指導目錄（2017年版）》的中“鼓勵”專案單列，於2019年推出了《鼓勵外商投資產業目錄（2019年版）》，並在其中增設中西部地區外商投資優勢產業目錄，促進外資在現代農業、先進製造、高新技術、節能環保、現代服務業等領域投資，更好地發揮外資在中國產業發展、技術進步、結構最佳化中的積極作用。
鼓勵和引導外商投資的同時，中國加快了涉外法治建設。2019年3月，《中華人民共和國外商投資法》審議透過，於2020年1月1日起施行。作為新時代中國利用外資的基礎性法律，《中華人民共和國外商投資法》確立對外商實行准入前國民待遇加負面清單管理制度，成為中國對標國際建設更高水平開放型經濟的又一重大制度性成果。
縱觀“十三五”時期的對外經濟，儘管遭遇經貿摩擦，但中國保持了國際貿易與外商直接投資的增長勢頭（見圖2、圖3），中國正進一步向著“世界市場”和國際投資中心的目標邁進。
（五） 加快轉變政府職能，改革黨和國家機構
2013-2018年，十二屆全國人大所對應的一屆政府按照“放管服”的思路加快轉變政府職能。五年裡，國務院部門行政審批事項削減44%，非行政許可審批徹底終結，中央政府層面核准的企業投資專案減少90%，行政審批中介服務事項壓減74%，職業資格許可和認定大幅減少。中央政府定價專案縮減80%，地方政府定價專案縮減50%以上。工商登記、註冊資本等商事制度全面改革，企業開辦時間縮短1/3以上。創新和加強事中事後監管，實行“雙隨機、一公開”，隨機抽取檢查人員和檢查物件、及時公開查處結果，提高了監管效能和公正性。25
2018年之後，政府職能開始由單純放權的“數量型轉型”轉向“制度型轉型”階段，用更加成熟定型的制度來劃分政府與市場邊界。
“十三五”時期，市場準入負面清單制度在全國推行。2018年，發改委和商務部印發《市場準入負面清單(2018年版)》。26清單包括4條“禁止准入”事項和147條“許可准入”事項。對禁止准入事項，市場主體不得進入；對許可准入事項，由市場主體提出申請，行政機關依法依規作出是否予以准入的決定；對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。2019年，發改委和商務部印發《市場準入負面清單(2019年版)》，包括5條“禁止准入”事項和126條“許可准入”事項，較2018年版負面清單減少20條。市場準入負面清單將原來的《產業結構調整指導目錄》《政府核准的投資專案目錄》《網際網路行業市場準入禁止許可目錄》等全國性市場準入類管理措施全部納入清單，從而確保“全國一張單”的權威性與統一性，為理清政府與市場邊界、穩定市場主體預期、激發創業幹事活力創造了條件。
25中國政府網，《2018年政府工作報告》，http://www.gov.cn/zhuanti/2018lh/2018zfgzbg/zfgzbg.htm。
26《市場準入負面清單》適用於境內外所有投資者，而前文所述《外商投資准入特別管理措施（負面清單）》與《自由貿易試驗區外商投資准入特別管理措施（負面清單）》僅適用於外商投資。
放寬准入的同時，政府加強了事中事後監管。2016年，行政執法“三項制度”（行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制稽核制度）開展試點工作。2019年，“三項制度”全面推行，對推進公正執法起到了突破性帶動作用。
“十三五”時期，政府還利用資訊科技提高了服務效率。2016年9月，國務院印發《關於加快推進“網際網路+政務服務”工作的指導意見》，提出到2020年底前，建成覆蓋全國、一網辦理的“網際網路+政務服務”體系。截至2019年初，中國已建成31個省級政務服務平臺，30多個國務院部門建設開通了部門政務服務平臺。其中，20個地區構建了省市縣三級以上網上政務服務體系。在31個省級平臺提供的22152項省級行政許可事項中，16168項已經具備網上線上預約預審功能條件，佔比72.98%，平均辦理時限壓縮24.96%。27
27中國政府網http://www.gov.cn/xinwen/2019-02/18/content_5366835.htm
隨著政府加快轉型，中國的營商環境持續最佳化。世界銀行釋出的《2020年營商環境報告》顯示，2019年中國營商環境總體得分77.9分，排名躍居全球第31位，比去年提升15位，連續第二年躋身全球營商環境改善最大的經濟體前十位。
2018年，黨和國家機構完成了一次力度空前的改革。與以往國務院機構改革不同的是，這次黨和國家機構同時進行改革。改革系統優化了黨和國家機構的設定，建立起了在黨中央集中統一和全面領導下協調行動的新體制，並根據現代經濟需要調整了國務院部門設定，將原來分散的職能整合起來。這次改革構建起了面向未來、適應高質量發展的黨和國家組織體系，為推進國家治理體系和治理能力現代化奠定了“硬體”基礎。
2019年，中共十九屆四中全會審議通過了《堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，對中國特色社會主義的根本制度、基本制度和重要制度進行了明確界定，回答了“堅持和鞏固什麼、完善和發展什麼”的重大問題，各項改革以此為依據加快有序推進。這對新時代推進改革開放、應對風險挑戰、最終實現“兩個一百年”奮鬥目標都具有深遠意義。
三、“十三五”時期尚未完成的任務
“十三五”時期，中國深入推進供給側結構性改革，較好地為高質量發展完成了“卸包袱、清障礙、打基礎”的任務，但這幾項工作仍處於攻堅期，國民經濟還沒有完全走上高質量發展的道路。主要有以下四方面表現：
（一） 產業升級仍處於爬坡期
新舊動能尚未完成轉換。新動能雖然不斷增強，但在國民經濟中的比重仍然偏低，不足以帶動整個國民經濟高質量發展。而許多地方的經濟發展、財政、就業仍然在很大程度上依靠傳統產業。隨著去產能和嚴格的生態環境保護措施的實施，一些地方出現經濟增長引擎熄火的問題。
去產能工作仍需進一步夯實。對於當前各行業的經營生態，仍然要保持清醒冷靜。儘管行業集中度提高、利潤率等指標回升，但並非所有企業都完成了由粗放向集約的轉型。對於留下的企業來說，如不努力，仍有可能滑向粗放增長的老路，如何形成長效激勵約束機制，仍有待市場進一步發揮決定性作用。而對於去化的產能，其中還存在著不少“休眠”企業，一旦監管放鬆則有可能死灰復燃，整個國民經濟尚未自發走上資源節約型和環境友好型發展道路。
新動能的培育亟需更好的營商環境。當前存在著資本過剩與經濟活力不足的雙重問題，破解之道在於放寬市場準入，穩定投資預期，降低經營成本，公平使用要素，進一步激發各種所有制經濟的活力。而在市場準入方面，儘管三大投資負面清單都已經制定並不斷壓縮，但仍存在落實不到位的問題。例如政策執行難達預期、開放承諾難以兌現，關鍵環節不透明、隱形門檻多、督查煩瑣、執法隨意性強，法律法規不完善、企業權益難以得到保障等。而在要素使用方面，仍存在著地域、戶籍、身份、所有制等分割問題。
（二） 金融改革正處於攻堅期
中國的宏觀槓桿率仍然處於高位。在經濟完全實現高質量發展之前，可能無法有效降低。而疫情衝擊下，政府和企業部門都存在迫切的融資需求，槓桿率可能進一步攀升。近期出現的地方放鬆樓市政策衝動及貸款違規流入房地產和股市問題，都說明加強金融監管、防範金融風險的工作不能鬆懈。
信貸的違規流動，也表明金融支援實體經濟的能力仍需進一步提升。金融監管在很大程度上堵住了信貸流向“兩高一剩”、房地產市場和地方政府的渠道，但同時也出現了資金過剩、“不敢貸”的問題。一方面，銀行對貸款人的身份歧視、過分依賴抵押物等問題沒有從根本上得到解決，風險定價能力還不適應高質量發展和普惠金融的要求。另一方面，廣大民營和中小微企業的整體質量也有待提升，否則也難以實現金融與實體經濟的雙向良性互動。
在直接融資領域，資本市場的制度體系有待進一步完善。當前國內資本市場存在多個板塊，各板塊在基礎制度上仍不統一。由於主機板沒有健全的監管、退市等制度約束，投機性仍然較強。而這種投機性也吸引了大量資本，對其他板塊形成虹吸效應，不利於上市公司穩定發展。各板塊制度一致、良性競爭、共同成長的態勢還未形成。加強基礎制度建設，提高上市公司質量的工作更加迫切。
在金融開放領域，外資進入後增加了國內金融穩定的不確定性。而最近出現的瑞幸咖啡、中國銀行原油期貨等事件，也暴露了國內企業在應對外部金融衝擊方面存在的短板。
（三） 區域經濟尚處於雛形期
儘管國土空間規劃與區域發展規劃都已經確定，但由於規劃出臺時間不久，落地實施與成效顯現仍有待時日。
首先，東北、中西部地區的中心城市尚未充分發育，對周邊中小城市的輻射帶動作用尚未完全形成。規劃“搭臺”，最終要落實到產業“唱戲”。各地區特色優勢產業仍處於發育階段，形成叢集效應還需要時日。
其次，廣大中小城市面臨經濟增長失速風險。過去中國各地的工業化與城市化方式相似，各地產業雷同。在區域中心城市發育成熟之前，廣大中小城市存在動力不足、定位不清的問題。
最後，轉移支付制度與區域間補償機制有待完善。中國本來就存在區域發展不平衡問題，而國土空間規劃又對生產、生活、生態區域進行了限定，這固然有助於生態保護和產業協同，但對於由此引發的區域發展不平衡問題，則需要中央政府進行轉移支付，並建立有效的生態補償機制。
（四） 政府轉型正處於陣痛期
從治理能力來看，許多地方政府治理方式的現代化轉型滯後。近年來，改革發展穩定的任務加重，導致地方治理成本增加，公務人員負荷沉重。儘管黨和國家機構改革在機構設定上已經完成階段性任務，但在職能整合、流程最佳化、效率提升上還有很多工作要做。
從財政平衡來看，一些地方政府財政困難加劇，隨著供給側結構性改革推進，過去高度依賴資源、土地和信貸的地方政府財政收入下滑，但支出又存在剛性增長，財政平衡越發困難。
從發展動力來看，地方政府過去依賴的工業化和城市化紅利正在消逝。工業投資拉動的模式已經終結，城市化雖然仍有空間，但過去的城市化轉移人口少、佔用土地多，未來只能實行更為集約的城市化。這就意味著地方政府透過土地出讓獲取資金的傳統模式即將結束，新的城市化必須立足於持續發展的產業和穩定的財政收入，實現戶籍人口城市化，這就對地方政府提出了更高要求。而如果讓農民繼續留在農村，則鄉村振興戰略勢在必行。但目前，農村土地制度改革仍在探索，鄉村基層組織也處於建設階段，農業現代化很難在整個國民經濟中單兵突進，這就要求我們對鄉村振興報以更大歷史耐心，同時也要求地方政府當前須以更大氣力轉型，發展城市經濟，帶動鄉村振興。
四、制定“十四五”規劃應注意的問題
如前所述，“十三五”時期的改革完成了為高質量發展“卸包袱、清障礙、打基礎”的工作，我們應珍視這些來之不易的成果，堅定推進高質量發展。尤其是面對疫情衝擊，更要保持戰略定力，繼續做好已經展開的各項工作。總體來看，“十四五”時期應從全域性和長遠角度來解決區域性和當前問題，具體應注意以下幾個問題：
（一） 將產業結構最佳化升級放在突出優先位置
當前中國產業結構仍處於高中低端供給並存、高效與落後企業並存的狀態。在此態勢下，產業結構升級應在提升傳統產業、發展新興產業、優勝劣汰三個方面發力。過去中國主要側重發展新興產業，做大增量；在存量最佳化方面相對滯後，低效企業佔據過多資源、市場進入壁壘等問題導致傳統產業生產率提升不足，制約了高質量發展。“十三五”時期中國採用了必要的行政手段推動去產能，“十四五”時期應從更根本的制度層面消除資源配置扭曲低效與市場進入壁壘問題。具體來說，應深入落實《中共中央、國務院關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，更嚴格執行負面清單制度，著重處理好國有企業和多種所有制經濟、大中小型企業的關係，實現各種所有制企業平等使用生產要素、公平參與市場競爭和同等受到法律保護。
同時，協調好第一二三產業的關係、新興產業與傳統優勢產業的關係，下更大氣力突破技術瓶頸，推動一二產業服務化和傳統產業的資訊化升級，促進供給側結構性改革和“中國製造2025”取得明顯成效，為中國在2030年左右實現產業結構向中高階轉型奠定良好基礎。
此外，中國依靠“高儲蓄-高投資”的趕超型工業化戰略已經接近尾聲，未來高質量發展需要“低儲蓄-高消費”的國內市場作為支撐，尤其是疫情衝擊、全球化勢頭減弱、外需不確定性增加的背景下，更要注重開拓國內14億人口的市場需求。應透過完善基本公共服務、增強社保託底功能等手段穩定居民預期、增強其消費能力和意願，進一步推動內需主導型經濟的發展。
（二） 加快建設創新型國家
在科技創新領域，中國已經由“跟跑”變成“跟跑、並跑、領跑”並存的狀態。這要求我們對國家創新戰略做出調整：一方面，完善新型舉國體制，自上而下地聚焦關鍵性技術突破，增強基礎研究和自主創新能力；另一方面，在一些前沿領域，更多依靠企業、大學和科研機構自下而上的自發創新，從而在技術進步方向不確定的情況下，避免因戰略誤判而選錯方向。在政策層面，鼓勵創新的政策要從過去以財政金融為主，轉向對創新環境的培育和保護。進一步加大智慧財產權保護力度，提高司法救濟效率，加大懲罰性賠償力度，加強對智慧財產權領域行政管理與司法人才的培養。
人才是國家創新能力的基石。“十四五”時期，應進一步健全從早期教育到高等教育的國民教育體系，更加註重教育資源的均衡配置。我國高等教育正從數量擴張向質量最佳化升級，教學質量亟待提升；同時，以數字化、自動化為特徵的新科技革命正在取代人工，而創造力、非常規技能、社交技能、自主學習技能將成為未來人才競爭的核心。應以此為導向提升教學質量，健全教學質量監督機制，構建面向未來的國民教育體系。此外，疫情衝擊使線上教育、共享教育等新模式更加普及，應用好這些新手段，提升教育質量，促進教育公平。
（三） 更加註重培育區域經濟
城市化和工業化是中國經濟發展的主要動力。當前，全球城市發展已經進入到透過強化大小城市間的交通和網路聯絡、全面提高大城市國際競爭力的新階段。“十四五”規劃宜順應這一趨勢，根據國土空間規劃，最佳化生產力空間佈局，合理制定區域發展規劃，據此明確各城市發展定位，打造各具特色的城市經濟。
一方面，加快區域中心城市發展。在嚴格生態保護與耕地保護的前提下，積極穩妥推進建設用地審批權下放改革，完善區域性和全國性的土地市場，破解中心城市用地難題，增強城市發展規劃的科學性和長遠性，培育區域經濟增長極。
另一方面，協調區域發展。富有活力的區域經濟需要大中小城市協同發展、優勢互補。而疫情也提示我們，人口過度集中的大城市在產生規模經濟的同時，也在安全方面存在脆弱性。當前，交通基礎設施日益完善和5G普及應用將促進分散式辦公的發展，這為周邊中小城市發展提供了更多機遇。而目前中央地方財稅安排和地方政府考核機制容易導致地方保護主義。因此，應進一步改革政府績效考核機制和政府間財稅關係，加強地方政府在交通設施一體化、環境保護、公共服務供給和貿易便利化等領域的合作，協調區域發展。
（四） 完善金融體系，提高資金配置效率
繼續深化間接融資領域的改革。一是繼續強化金融監管能力，以穿透式監管把握資金流向，嚴控資金流向高風險或低效率領域，堅守不發生系統性風險的底線，倒逼金融機構增強風險定價能力；二是放寬金融服務業市場準入，深化中小銀行改革，解決其在服務基層和中小微企業方面遇到的體制機制障礙，完善保險制度和政府性擔保體系建設，增加普惠性金融的有效供給；三是加強金融基礎設施建設，完善社會信用體系，加快建立和完善資料保護法律框架，推動信用資訊深度開發利用，加快人民幣數字貨幣探索，以金融科技提升監管水平和資金配置效率。
重點完善直接融資體系。按照“融資功能完備、基礎制度紮實、市場監管有效、投資者合法權益得到有效保護”的基本要求，堅持市場化、法治化的改革原則，積極穩妥推動註冊制發行、資訊披露、上市公司分紅、投資者保護、嚴格退市等基礎制度在各個板塊的落地實施，堅決打擊財務造假、內幕交易、操縱市場等違法違規行為，壓實中介機構責任，提高上市公司質量，堅決維護良好市場環境，健全多層次的資本市場體系。
（五） 加強和改善黨對各項工作的領導，完善新型舉國體制
“十四五”期間，在國內產業結構最佳化升級進入關鍵階段、國際經濟不確定性大大增加以及有可能出現全球性經濟衰退和調整的環境下，要發揮好我國經濟規模大、產業門類齊全的優勢，要建立起創新型國家，在新一輪工業革命中迎頭趕上發達國家，就必須建立和完善中國共產黨全面領導的新型舉國體制，發揮中央和地方政府兩個“積極性”，實現政府主導的科技創新與市場引導的科技創新分工合作、各得其所。
“十四五”時期，黨的領導應在以下幾方面重點發力。一是捍衛國家安全，應對重大風險挑戰。防疫工作進入常態化，國際形勢動盪不安，應增強對內對外合力，共克時艱，做好“六穩六保”工作，並在危機中把握機遇，在推動建立更加公平的國際政治經濟秩序中有更大作為。二是完善新型舉國體制。國內經濟格局正在重塑，新一輪科技革命仍處於爆發的前夜，應以更大魄力，以新型舉國體制推動實施國家重大戰略重大創新工程，從全域性和長遠角度來解決區域性和當前問題。三是繼續加強基層組織建設。防疫鬥爭磨鍊了基層組織隊伍，密切了黨群幹群關係，應抓住這一契機，加強城鄉的群眾自治組織和黨的基層組織建設，注重培養選拔年輕人才，為降低治理成本、提升治理效能、推動鄉村振興夯實基礎。
[1] 《十八大以來重要文獻選編（上）》，北京：中央文獻出版社2014年版。
[2] 《十八大以來重要文獻選編（中）》，北京：中央文獻出版社2016年版。
[3] 《十八大以來重要文獻選編（下）》，北京：中央文獻出版社2018年版。
[4] 《十九大以來重要文獻選編（上）》，北京：中央文獻出版社2019年版。
[5] 《黨的十九屆四中全會<決定>學習輔導百問》，北京：學習出版社、黨建讀物出版社2019版。
[6] 國家制造強國建設戰略諮詢委員會：《中國製造2025藍皮書（2017）》，北京：電子工業出版社2017版。
[7] 國務院發展研究中心、世界銀行：《創新中國》，北京：中國發展出版社2019版。
[8] 國務院發展研究中心課題組：《高質量發展的目標要求和戰略重點（上下）》，北京：中國發展出版社2019年版。
[9] 劉鶴主編：《兩次全球大危機的比較研究》，北京：中國經濟出版社2013年版。
[10] 中共中央黨史研究室：《黨的十八大以來大事記》，北京：人民出版社、中共黨史出版社2017年版。
[11] 中共中央黨史研究室：《習近平關於社會主義經濟建設論述摘編》，北京：人民出版社、中共黨史出版社2017年版。
