一百年來，中國共產黨對中央和地方政府間財政關係的探索和實踐始終圍繞發揮中央和地方兩個積極性展開。根據不同時期政治和經濟形勢，以及黨的工作重點確立和調整中央和地方之間的關係，讓財政體制適應經濟社會的發展，滿足不同時期革命、建設、改革的需要。中國共產黨對央地關係的適時和恰當調整，對於實現經濟社會發展全域性目標具有不可替代的作用。
統一領導 分級負責。在新民主主義革命時期，中國共產黨在我國的大江南北建立了多個不同形式的紅色區域政權，探索建立了根據地“戰時財政”體制以保障軍隊供給和支援根據地民生髮展。在土地革命戰爭前期，因條件所限，根據地沒有制定具體的財政收支計劃，而是採用隨籌隨用、自收自用的財政模式。到了土地革命中期，隨著根據地逐漸增多，戰爭規模逐漸擴大，迫切需要穩定和可靠的收入來源以保障部隊大量軍需。因此，根據地財政收支模式調整為統籌統支，部隊後勤保障開始由各根據地政權統一管理，各地各單位所需經費由根據地邊區政府統籌分配。
根據地政府統籌統支的財政模式雖然順利解決了當時的財政困難，但在相對分散的遊擊作戰背景下，過於集中的財政模式不利於調動廣大基層的積極性。因而在1941年“皖南事變”後，基於根據地發展形勢的需要，開始實行“統一領導、分級負責”（也稱“統一領導、分割槽統籌”）的財政體制。中央與地方關係的突出特點就是，由中央政府統一制定財政政策、制度和收支標準，地方政府透過包乾方式統分割槽域統籌供給，中央根據實際情況補助供應。這種財政體制在保證中央政府全域性性統一領導的同時，放手發動地方政府從而實現各級分工負責。
新民主主義革命時期，中央和地方政府間財政關係在集權與分權上的有益探索為新中國成立後我國財政體制改革，合理處理中央與地方財政關係積累了經驗。
中央統收統支。1949年新中國成立之後，受蘇聯影響，我國建立了高度集中的計劃經濟體制，其特徵是生產資料公有制和以計劃代替市場進行資源分配。當時國民經濟計劃涵蓋人財物和產供銷等國民經濟的各個方面，財政收支計劃是整個國民計劃的一部分，由中央政府制定，服從國家總體目標的需要。計劃體制下的中央和地方之間的關係突出表現為中央政府“統收統支”，即地方財政的收入和支出基本上由中央政府根據整個國民經濟計劃決定，地方政府自行安排財政收入和財政支出的自主權很小。這一時期，除個別年份實行的是“劃分收支、分級管理”的財政體制以外，地方政府的年度財政預算均須得到中央的“核實”後方能執行，地方政府能夠自由支配的財政收入十分有限。
適應計劃經濟建立起來的統收統支的財政體制，充分保證了地方財政收入和支出符合總體國家計劃，為計劃的執行提供了保障。但同時地方政府的自主權和積極性也受到部分限制，我們黨充分認識到了這一點，並在財政體制上進行了多種嘗試，以調動地方政府的積極性。此外，中央政府還透過調整地方預算的預備費、超收分成或增收分成、支出結餘等機動財力的方式，擴大地方政府自主權以激發地方政府的積極性。
財政包乾。1978年，我國開始實施改革開放，對內經濟體制改革的主要任務之一就是簡政放權，透過允許多種所有制形式並存和匯入市場價格機制，讓地方政府、企業、個人等各種經濟主體具有更多的自主權。財政體制領域的改革為 “財政包乾”（也稱“分灶吃飯”）。雖然不同的年份財政包乾制的形式有所不同，但基本做法大致相同，即在劃分中央和地方收支範圍之後，地方政府可在劃定的範圍內自行組織收入、自主安排支出、自求收支平衡。這種以地方分權為主要內容的財政包乾制，極大地調動和刺激了地方政府發展生產的積極性。但財政包乾制下國家預算收入佔國民收入的比重和中央財政收入佔國家預算收入的比重（“兩個比重”）出現下降，嚴重製約了中央政府宏觀調節能力和縮小地區間財力差距的能力。這也成為1994年分稅制財政體制改革的直接原因。
分稅制。自1994年1月1日起，我國開始實施分稅制財政管理體制，在維持中央和地方事權和支出責任劃分大體不變的前提下，對財政收入進行了重新劃分。一個重要的內容就是把稅收按稅種屬性劃分為地方稅、中央稅和共享稅三大類，又以共享稅佔比最大。基於地區財政收入和財政支出範圍的對比，針對財力較弱的落後地區，中央透過轉移支付予以支援，過渡期轉移支付按公式法予以規範分配。這也成為我國一般性轉移支付的雛形和起點。實施分稅制財政管理體制後，財政收入佔GDP的比重及中央財政收入佔全國財政收入比重均大幅提高，大大加強了中央政府的宏觀調控能力和地區間財力均等化的能力。分稅制下，政府在保護民營經濟產權、擴大基礎設施投資、積極招商引資等方面的努力，為地區乃至整個中國經濟的高速增長作出了不可替代的貢獻，成為過去20餘年中國經濟高速增長的重要支撐。
然而，分稅制改革主要對收入劃分進行了調整，中央和地方的支出劃分基本維持不變，由此產生的地方政府支出缺口和財政困難隨著中國經濟的發展而逐步顯現出來，發揮地方政府積極性要求對財政支出和轉移支付進行相應的調整和改革。
加快建立現代財政制度。中國特色社會主義進入新時代，黨中央從國家發展全域性出發，對財政管理體制做出了進一步改革部署。2013年黨的十八屆三中全會提出“發揮中央和地方兩個積極性，適度加強中央事權和支出責任，中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任”。2014年6月30日，中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，新一輪財稅體制改革的序幕拉開，其中調整中央和地方政府間財政關係是此次改革中難度最大的一項，其改革重點是中央和地方的事權和支出責任的劃分及轉移支付制度改革。2017年黨的十九大報告明確提出，“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係”。這為構建新型中央與地方財政關係指明瞭方向。
在調整中央和地方財政關係上，新一輪財政體制改革是改革開放以來，甚至是新中國成立以來，第一次將改革重點放在政府間事權和支出責任改革上。其在維持中央和地方財力大體“五五”格局的前提下，把重點放在支出劃分以及中央地方共同事權改革上，對於明晰事權、規範中央地方關係、保障落後地區基本公共服務提供具有非常重要的意義。“十四五”期間，我國要加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係，還需進一步調整和明確中央和地方在基本公共服務事權和支出責任劃分中的範圍和責任，並相應對轉移支付進行改革，保障最低水平的教育、醫療、社會保障等基本公共服務（即基本公共服務國家基礎標準）的提供。可以期待，隨著新一輪財稅體制改革措施的推進和實施，全國各地尤其是中西部落後地區基本公共服務的供給將得到顯著的改善。
回顧百年來中央和地方政府財政體制變遷可以看出，央地財政關係的調整始終順應不同時期政治和經濟形勢以及國家整體目標的需要，並以最大限度發揮中央和地方兩個積極性為重要內容。充分發揮“兩個積極性”的央地財政體制改革為市場經濟發展提供了基礎性激勵和制度保障，對於發揮財政在國家治理體系中的基礎和重要支柱作用具有重要意義。
（本文系國家社科基金專案“我國轉移支付改革與政府間事權和支出責任劃分改革銜接問題研究”（17BJY175）階段性成果）
（作者單位：北京交通大學北京產業安全與發展研究基地）
來源：中國社會科學網-中國社會科學報 作者：賈曉俊
