空心村指農民新建的住宅集中佈局於原村莊外圍，舊村出現大量空閒宅基地與閒置土地，形成了內空外延的用地狀況。空心村的成因大致包括：農村土地法律制度不完善，缺乏建房約束機制；鄉村規劃與管理缺位，審批制度不健全等。空心村的出現與土地集約利用原則相背離，成為我國推進新型城鎮化建設和統籌城鄉協調發展的障礙。對空心村開展有效治理，探索空心村改造路徑，是釋放土地存量、緩解城鄉建設用地結構性矛盾、改善鄉村人居環境和推進鄉村振興戰略的重要突破口。
空心村改造沒有固定套路，一般是結合村莊的區位條件、區域需求、資源稟賦等進行綜合考慮。結合廣東省近些年開展的空心村改造實踐，相對成熟的改造路徑有：
其一，外來資本進駐+村民住房入股的鄉村旅遊發展模式。具體做法是村社透過政府主導與企業扶持，積極吸引社會資本進入，改建或活化利用空心村房屋，形成一批可遊可玩和可停歇的鄉村旅舍、酒店等旅遊設施與景點。其二，政府主導的村公共設施最佳化模式。具體措施是從農村實際出發，尊重村民意願，因地制宜地對基礎設施進行查漏補缺，拆除閒置房屋，改造為小公園、小廣場、綠道等。其三，政府和村民合作的村民住房質量提升模式。為了解決部分村民新增住房需求，改善農村人居環境，兌現鄉村振興中的“生態宜居”，一些地方以村莊規劃為藍圖，整理盤活空心村閒置房屋用地，運用村籌集一部分、申請危房改造經費解決一部分、村民自籌一部分的辦法籌措資金，採用“連片拆舊、集中建新”的模式建設村民住房，並利用政府配套資金完善公共服務設施。其四，基於生態導向的拆舊復墾模式。對於區位條件一般、發展機會有限的空心村，一些地方將閒置的空心村納入拆舊復墾的範圍，復墾騰退的建設用地指標優先保障所在村莊的建設需要，結餘部分以協議方式在區內流轉，用於城鎮建設。
關於空心村後續的系統與深入改造，提出如下建議：
一要建立存量違法建設查處和宅基地有償退出機制，促進村民自主自願節約集約利用空心村用地；制定農村存量違法建設分類處理標準，允許空心村建設用地規模和指標與新村違法用地進行空間置換；制定宅基地有償退出獎勵政策，對於自願退出多餘合法宅基地的，以商品房置換、住房補償、貨幣補償、股份分紅、子女購房優惠等方式進行補償；出臺配套權益保障法規，解決退出宅基地村民的戶籍落戶、村集體資產分配等顧慮。
二要探索多樣化空心村改造模式，提升改造綜合效益。制定示範點空心村改造專案庫，以專案庫為導向，集中統籌規劃、國土、建設、農林水等各方面資金共同支援示範點改造；制定獎勵政策，推動政府、企業、村集體和村民多方參與，共建共享和共贏，助力鄉村振興與城鄉融合發展。
三要創新最佳化規劃建設與經營許可等制度，促進空心村活化利用。探索切實可行的鄉村規劃許可證制度，突破現行逐宗建設用地報批限制，結合農村建房，按年度批次報批建設用地；設立專項資金，促進空心村歷史建築活化利用，鼓勵產業專案與歷史建築保護相結合，對歷史建築修繕透過驗收的給予資金獎勵，安排專項資金獎勵歷史建築日常維護；制定針對閒置農房活化改造為民宿、旅館、餐飲等設施的消防、衛生、環保許可管理新規，切實解決經營難困境，為空心村活化利用護航。
四要制定招商引資與人才招聘鼓勵政策，為空心村改造提供人才支撐。制定政策，獎勵和引導具有專業開發能力和專業運營能力的團隊投入和幫扶農村集體開展空心村改造，保障專案可持續與穩定運營；出臺相關政策，創新基層人才引進方式，對在外工作的本地人才的聘用予以傾斜，發揮當地人的人際優勢；制定專業技術人才級別晉升、工資待遇提升的政策，讓其“有為”“有位”，產生成就感和歸屬感，為鄉村振興及農業農村現代化提供人才支撐。
（作者系廣州大學公共管理學院副教授）
