森林康養基地涉及的用地問題及主要建設內容

森林康養是指以促進大眾健康和預防疾病為目的，利用森林生態環境資源，充分發揮森林生態系統環境因子的康體保健作用，開展有助於人們放鬆身心，調節身體機能，促進（維持）身心健康的活動總稱。

森林康養基地是指具備優質森林、溼地資源和生態環境，結合地方特色康養資源，開展休閒、健身、養生、 養老、 療養、認知、體驗等活動，能夠提供促進人們身心健康的環境空間場地、配套設施和相應服務體系的康養綜合體。

n 森林康養基地涉及的用地問題

目前，國家積極支援並透過多途徑保障森林康養等專案用地供給。文化和旅遊部等17部門印發《關於促進鄉村旅遊可持續發展的指導意見》，明確指出支援結合鄉村山地資源、森林資源等發展森林旅遊、康養旅遊等，並在加強用地保障方面明確規定，各地應將鄉村旅遊專案建設用地納入國土空間規劃和年度利用計劃統籌安排。在符合生態環境保護要求和相關規劃的前提下，鼓勵盤活農村閒置建設用地資源，開展城鄉建設用地增減掛鉤，最佳化建設用地結構和佈局，促進休閒農業和鄉村旅遊發展。在充分保障農民宅基地用益物權的前提下，探索農村集體經濟組織以出租、入股、合作等方式盤活利用閒置宅基地和農房，按照規劃要求和用地標準，改造建設森林康養等服務接待和活動場所。《土地管理法》第六十三條規定，土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。2020年實施的新《土地管理法》規定,在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，讓農村集體經營性建設用地按照與國有建設用地同地同權同責，同等進入城鄉統一的建設用地市場，進一步推進支撐森林康養等產業對建設用地的需求。

在2021年11月10日釋出的《國務院辦公廳關於鼓勵和支援社會資本參與生態保護修復的意見》中，規定了對集中連片開展生態修復達到一定規模和預期目標的生態保護修復主體，允許依法依規取得一定份額的自然資源資產使用權，可不超過修復面積3%的從事旅遊、康養、體育，包括農業設施的產業開發。同時，在耕地和永久基本農田數量不減少、質量有提升的情況下，允許做空間轉換位置調整。新增加的耕地還可以用於佔補平衡，節餘的建設用地還可以用於增減掛鉤。

對於確需使用林地的森林康養專案，需要按照《森林法》及其實施條例、《建設專案使用林地稽核審批管理辦法》等有關規定，依法辦理使用林地稽核審批手續。鼓勵森林康養專案利用林區、林場、村莊等現有建設用地和閒置地建設相關配套服務設施。

根據最新修訂的《中華人民共和國森林法》第三十六條：國家保護林地，嚴格控制林地轉為非林地，實行佔用林地總量控制，確保林地保有量不減少。各類建設專案佔用林地不得超過本行政區域的佔用林地總量控制指標。第三十七條：礦藏勘查、開採以及其他各類工程建設，應當不佔或者少佔林地；確需佔用林地的，應當經縣級以上人民政府林業主管部門稽核同意，依法辦理建設用地審批手續。

《全國林地保護利用規劃綱要》規定，嚴格限制林地轉為建設用地。林地必須用於林業發展和生態建設，不得擅自改變用途；進行勘查、開採礦藏和各項建設工程，應當不佔或者少佔林地，必須佔用或者徵用林地的，應當依法辦理稽核手續。國家每 5 年編制或修訂一次徵佔用林地總額，並將總額指標按年度分解到省（區、市）。《佔用徵收林地定額管理辦法》第十四條規定，定額實行5年總額控制，允許年度間調劑使用。年度定額有節餘的，經國務院林業主管部門核定後可結轉使用；年度定額不足的，允許提前使用下年度定額。提前使用的定額數量，不得超過本年度定額的20%。其中，10%以內的，由省級林業主管部門核定，並報國務院林業主管部門備案;超過10%的，報國務院林業主管部門核定。結轉或者提前使用的定額，國務院林業主管部門在下年度定額中給予相應增加或者核減。

建設用地使用林地定額會按照實行佔用林地總量控制、各類建設專案佔用林地總控制指標要求，採取定量測算與定性分析相結合，政策導向與統籌需求相結合，科學測算與資料支撐相結合的方式，依據國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、林業中長期發展規劃、林地保護利用規劃，結合林地使用的實際情況等，透過分析本地區各年度林地定額使用情況與社會、經濟、土地管理、林地利用等歷史性和預期性資料，運用現代數學方法建立數學模型，結合定性分析，科學預測林地需求量與可供給量，進而確定佔用林地定額建議指標。在林地可供給量和林地需求量測算的基礎上，結合本地區林地資源情況、近年來建設專案使用林地稽核情況和林地利用水平，統籌兼顧、綜合平衡，合理確定本地區佔用林地定額建議指標，並形成建設專案需徵佔用林地定額計劃。

《建設專案使用林地稽核審批管理辦法》第三條：建設專案應當不佔或者少佔林地，必須使用林地的，應當符合林地保護利用規劃，合理和節約集約利用林地。建設專案使用林地實行總量控制和定額管理。建設專案限制使用生態區位重要和生態脆弱地區的林地，限制使用天然林和單位面積蓄積量高的林地，限制經營性建設專案使用林地。第四條：佔用和臨時佔用林地的建設專案應當遵守林地分級管理的規定：（一）各類建設專案不得使用Ⅰ級保護林地。（二）國務院批准、同意的建設專案，國務院有關部門和省級人民政府及其有關部門批准的基礎設施、公共事業、民生建設專案，可以使用Ⅱ級及其以下保護林地。（三）國防、外交建設專案，可以使用Ⅱ級及其以下保護林地。（四）縣（市、區）和設區的市、自治州人民政府及其有關部門批准的基礎設施、公共事業、民生建設專案，可以使用Ⅱ級及其以下保護林地。（五）戰略性新興產業專案、勘查專案、大中型礦山、符合相關旅遊規劃的生態旅遊開發專案，可以使用Ⅱ級及其以下保護林地。其他工礦、倉儲建設專案和符合規劃的經營性專案，可以使用Ⅲ級及其以下保護林地。（六）符合城鎮規劃的建設專案和符合鄉村規劃的建設專案，可以使用Ⅱ級及其以下保護林地。（七）符合自然保護區、森林公園、溼地公園、風景名勝區等規劃的建設專案，可以使用自然保護區、森林公園、溼地公園、風景名勝區範圍內Ⅱ級及其以下保護林地。（八）公路、鐵路、通訊、電力、油氣管線等線性工程和水利水電、航道工程等建設專案配套的採石（沙）場、取土場使用林地按照主體建設專案使用林地範圍執行，但不得使用Ⅱ級保護林地中的有林地。其中，在國務院確定的國家所有的重點林區內，不得使用Ⅲ級以上保護林地中的有林地。（九）上述建設專案以外的其他建設專案可以使用Ⅳ級保護林地。本條第一款第二項、第三項、第七項以外的建設專案使用林地，不得使用一級國家級公益林地。國家林業局根據特殊情況對具體建設專案使用林地另有規定的，從其規定。

表：林地保護等級分級及保護管理措施

例如修建臨時建築，臨時佔地不得超過兩年，且不得修建永久性建築。涉及法律條文如下：《森林法實施條例》第十七條：需要臨時佔用林地的，應當經縣級以上人民政府林業主管部門批准。臨時佔用林地的期限不得超過兩年，並不得在臨時佔用的林地上修築永久性建築物；佔用期滿後，用地單位必須恢復林業生產條件。《森林法實施條例》第四十三條：未經縣級以上人民政府林業主管部門稽核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令限期恢復原狀，並處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款。臨時佔用林地，逾期不歸還的，依照前款規定處罰。

例如修建民宿，屬於改變林地用途，必須要走正規的稽核手續。涉及法律條文如下：《中華人民共和國森林法》第十八條：進行勘查、開採礦藏和各項建設工程，應當不佔或者少佔林地；必須佔用或者徵用林地的，經縣級以上人民政府林業主管部門稽核同意後，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續，並由用地單位依照國務院有關規定繳納森林植被恢復費。

n 森林康養基地主要建設內容

2020年6月5日，國家林業和草原局、民政部辦公廳、國家衛生健康委員會、國家中醫藥管理局四部聯合公佈了第一批國家森林康養基地名單，其中建設國家級森林康養基地應具備以下基礎設施：

（1）森林步道、休閒觀光平臺等；

（2）中醫藥康養設施，如中醫中藥養生場館、禪修冥想，溫泉藥浴、藥膳食療、康復理療場所等；

（3）自然教育體驗設施，如科普場館、自然體驗場所，具備森林解說標識標牌和導引設施；

（4）運動體驗設施，例如運動、健身、登山、森林馬拉松、攀巖、滑索、跳傘、高空彈跳、漂流、滑雪、冰雪運動等；

（5）休閒度假體驗設施，例如自駕車宿營地、房車營地、度假民宿木屋等；

（6）接待食宿設施如康養酒店等康養度假基礎設施；

（7）交通設施，基地外部連線公路至少為三級標準，距離最近的機場、火車站、客運站或碼頭等交通樞紐距離不超過3h車程，具有汽車駕駛的可達性。

同時，地方相關部門對森林康養基地的建設內容進行了細化。以貴州省質量技術監督局和貴州省林業標準化委員會發布的《森林康養基地建設規範》為例，規範中對森林康養基地康養服務設施種類進行了明確分類：

² 住宿設施：休養所、森林木屋、休憩亭、露營地、森林酒店、生態山莊、野外休息場所等。

² 餐飲設施：綠色餐廳、休閒餐廳、餐飲服務點等。

² 購物設施：康養類有機綠色產品銷售點、工藝紀念品銷售點、林特產銷售點等。

² 管理服務設施：接待中心、停車場、生態廁所、垃圾站、管理用房、員工宿舍等。

² 康養健身設施：森林浴場、冥想空間、康養步道、康養服務站、休閒座椅、康體俱樂部、藥草花園、日光浴場、越野行走步道、腳踏車道、攀巖等。

² 休閒娛樂設施：森林多功能活動平臺、觀景臺、休閒健身活動中心、兒童遊樂設施等。

² 科普教育設施：森林體驗館、森林教室、宣教中心、森林博物館、標本館、圖書資料館、自然觀察徑、動物觀察臺、探訪道路、登山路、森林作業體驗場等。

² 醫療設施：醫療保健中心、康養所、急救中心、康復中心等。

² 安全設施：圍欄、護坡、監控攝像、火險報警、安全警示等。

n 森林康養基地案例

『案例01——四川省洪雅縣』

洪雅縣地處四川盆地西南，背靠峨眉山，坐擁瓦屋山，屬成都平原經濟區，是天府新區重要節點。全縣最高海拔3090米，最低海拔417米，有大小河流330條，素有“七山二水一分田”之美譽。面積1896平方千米，總人口35萬。擁有溫度適合、高度適宜、緯度適中、綠化度高、潔靜度好、負氧度濃、精氣度足、優產度強的天然“八度優勢”，被譽為“綠海明珠”“天府花園”。近年來，洪雅縣專注發展高質康養配套，聚焦打造了森林康養“體驗業態、抗衰業態、度假業態”三大業態，大力發展森林康養產業，助力鄉村振興。

森林康養體驗業態：以政府引導、公司頭圖、企業合作的PPP方式，在玉屏山主打森林康養體驗示範基地。圍繞“森林療養、養生度假、自駕旅遊、戶外運動”四大方向，打造了滑翔傘、彩虹滑道、玻璃棧道、山地全地形車等動態專案體驗區，開發森林太極、禪院、茶道等靜態專案體驗區，開辦自然學校、森林博物館、生態文明宣教基地等綜合專案體驗區，構建高配套的健康管理中心，推出森林康養“三天兩夜”經典體驗套餐。森林康養基地年接待體驗3000人次，年均收入1800萬元。帶動國有林場員工轉型就業，由傳統“護林員”變為“康養師”，傳統觀光景區變為森林康養樣板地。

森林康養抗衰業態：在七里坪主打森林康養抗衰示範基地。打造“醫、養、遊、居、文、農、林”七位一體的綜合型康養專案。與美國巴克抗衰研究所、北京協和醫學院等著名醫療院所合作，研發生物細胞治療產品，推出生物抗衰服務。圍繞人體5S理念，推出3~180天的差異化森林康養抗衰度假套餐。建成溫泉養生中心、森林養生禪道、健康管理中心、半山康養小鎮、名貴中藥材保育圃等專案。年均接待遊客超過100萬人次，累計貢獻稅收超過5億元，帶動就業9000餘人。度假區所在村，人均純收入由2008年的2000元提升到33000元，成為全省鄉村振興的示範之一。

森林康養度假業態：邀請瑞士施泰內爾設計公司對瓦屋山區域和柳江古鎮區域整體策劃，將瓦屋山定位為“瓦屋山．中瑞國際山地度假旅遊示範區”，主打森林康養度假示範基地。利用瓦屋山森林公園“世界杜鵑花的王國”“中國鴿子花的故鄉”“野生熊貓的家園”等美譽打造青少年科普度假套餐；依託特色民宿、星級森林人家、森林小鎮等打造職場人群休養度假套餐；依託避暑避霾、養生食藥膳等特色形成中老年養生度假套餐。近三年來，瓦屋山景區累計實現收入超過40億元，直接帶動家庭勞動力全就業600餘戶。成功構建了“宜居縣城一綠色場鎮一美麗鄉村”生態空間新格局，瓦屋山鎮被評為中國最美森林小鎮。

『案例02——浙江省磐安縣』

磐安縣地處浙江省中部為首批國家級生態示範區、國家生態縣、全國森林旅遊示範縣和浙江省森林休閒養生建設試點縣。全境1195平方千米，森林覆蓋率80.95%。自2015年試點以來，以“進森林氧吧、賞森林美影、品森林美食、浴森林文化”為主線，大力發展森林休閒養生產業，2018年接待遊客1353萬人次，實現旅遊總收入122億元。

打造特色森林小鎮：重點打造江南藥鎮、古茶場文化小鎮、尖山森林旅遊休閒小鎮和南孔厥裡森林旅遊休閒養生小鎮，形成了特色鮮明、優勢互補的特色森林小鎮網路。靈江源森林公園作為小鎮建立的重要載體，2018年建成了高空玻璃橋，成為“網紅打卡地”。2019年開發天空玻璃走廊，創造吉尼斯世界紀錄，又成為“爆款”。

構建多彩森林景觀：以“五穀豐登”為主題，重點打造櫻花谷、杜鵑谷、玫瑰谷、芍藥谷和銀杏谷。目前，百里櫻花長廊、萬畝野生杜鵑、千種歐月玫瑰、十萬道地芍藥、千畝連片銀杏，已成為磐安最佳森林休閒養生旅遊地。

建造經典森林古道：以52條遺存古道為基底，委託浙江農林大學編制了《磐安縣森林古道保護利用規劃》，以“二環十線”為功能佈局，重點打造一個森林古道叢集環、一條環線國家登山步道和十條經典森林古道，充分保護和拓展森林古道的資源風貌和價值功能。

打造集聚森林人家：重點打造烏石人家、滬上人家、靈江源人家、白雲山人家、念想人家等森林人家集聚區，推出“磐安山居、共享農屋”品牌，現已發展農家樂691家，共享農屋1060戶，從業人員1萬人，直接營業收入2.64億元。

“森林＋醫學”融合發展：與浙江醫院開展“森林浴”合作研究，證明良好森林生態環境對冠心病、心衰患者有明顯保健康體作用，有利於慢性病治療和康復，多次體驗效果更好。

n 小結

在我國豐富的森林資源現狀及中央號召的建設大健康產業體系的背景下，全國各地現已廣泛開展森林康養基地的建設工作，目標到2022年建設國家森林康養基地300處，到2035年建設1200處，不斷滿足後疫情時代下人民群眾對美好健康生活的需要。但目前我國森林康養基地還處於發展起步階段，發展過程中涉及諸多問題仍需不斷探索，上文提到的用地問題就是發展森林康養基地中需要解決的重要一環。雖說國家目前對建設專案使用林地的管控十分嚴格，但近年來積極支援森林康養等專案用地供給的政策頻發，也證實了國家對森林康養基地建設工作的重視程度。所以，綜合社會效益、政策環境、康養產業發展、林業轉型等多方因素來看，發展森林康養正當其時。

n 附表

國家森林康養基地（第一批）名單

以縣為單位的國家森林康養基地

以經營主體為單位的國家森林康養基地