11月26日，世界衛生組織（WTO）將南非於11月24日首次報告的B.1.1.529變異病毒指定為一種令人關注的變體（Variant of Concern），並將其命名為奧密克戎（Omicron）。據世衛組織分析，作為一種非常值得關注的病毒，奧密克戎已經從COVID-19中發展出部分的免疫力，同時帶有未被記錄過的突變因素，因此人們也有可能感染該病毒。目前來看，奧密克戎確實已經走出南非，以越來越快的速度出現在越來越多的國家和地區。
奧密克戎出現初期，俄羅斯的國內疫情正呈現漸穩趨勢；但經過短短一個多月的發酵，俄羅斯已經成為奧密克戎感染速度最快的國家之一，甚至開始出現本土病例。面對來勢洶洶的奧密克戎，俄羅斯確實給予了積極回應，但效果並不理想。本文認為，這主要是因為俄羅斯現有的疫情防控機制存在一定的根本性漏洞，如果俄羅斯政府不及時完善其體制缺陷，俄羅斯將很難真正地走出疫情泥沼。
奧密克戎在各國份額變化趨勢（2021.9.20-2021.12.24） 圖源：Our World in Data
Share of SARS-CoV-2 sequences that are the omicron variant, Sep 20, 2021 to Dec 24, 2021 (ourworldindata.org)
俄羅斯每日新增新冠肺炎病例變化圖 圖源：Our World in Data
Coronavirus (COVID-19) Cases - Statistics and Research - Our World in Data
01政府反應：積極迅速
俄羅斯衛星通訊社11月28日的報道顯示，荷蘭國家公共衛生及環境研究院（RIVM）釋出訊息，經檢測，在11月26日從南非抵達俄羅斯的624乘客中，發現13人攜帶奧密克戎毒株。而12月6日俄新社報道顯示，俄羅斯聯邦消費者權益保護和公益監督局新聞處正式釋出訊息稱兩名來自南非的新冠病毒檢測陽性患者被證實感染了奧密克戎毒株。12月13日，副總理塔季揚娜·戈利科娃（Tatyana Golikova）在國家杜馬發言時表示俄羅斯目前已有16名境外輸入的奧密克戎感染病例。截至16日，俄羅斯已經確診25例奧密克戎患者，確診患者分別位於莫斯科、莫斯科州、聖彼得堡和頓河畔羅斯托夫。可見，奧密克戎在俄境內已經表現出越來越快的傳播速度和越來越廣的傳播範圍。不過，所幸目前所有患者暫時都是輕症。
面對奧密克戎變異株的威脅，俄羅斯政府及時採取了嚴密的緊急措施應對其在俄傳播，積極跟進完善相關規制，嘗試將奧密克戎扼殺在萌芽階段。在世衛組織宣佈並命名奧密克戎病毒當日，俄羅斯召開了由戈利科娃主持的俄羅斯緊急協調中心（Emergency Response Centre）會議，宣佈調整入境規則和航班規定，並表達了進一步採取行動的意願和準備。 一方面，從2021年11月28日0點開始，俄羅斯將對來自南非共和國、波札那共和國、賴索托王國、奈米比亞共和國、辛巴威共和國、莫三比克共和國、馬達加斯加共和國、史瓦濟蘭王國、坦尚尼亞聯合共和國、香港特別行政區的外國公民以及過去十天內在以上國家或地區停留過的外國遊客採取限制入境舉措；與此同時，將組織來自上述國家或地區的俄羅斯公民及來自香港特別行政區、以色列和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國的俄羅斯公民與外國遊客進行新冠病毒的快速檢測。另一方面，俄羅斯將把與坦尚尼亞聯合共和國的定期航班暫停期延長至2022年2月1日。
在12月7日召開的俄羅斯政府協調委員會主席團會議上，總理米哈伊爾·米舒斯京（Mikhail Mishustin）表示將根據總統弗拉基米爾·弗拉基米羅維奇·普京（Vladimir Vladimirovich Putin）的指示，針對奧密克戎制定新的行動計劃和政府檔案（主要包括衛生學和流行病學的解決措施和公民健康的綜合保護方案）。為進一步加強全國範圍內的醫療衛生基礎設施建設，委員會已經起草一份政府決議，計劃將一項擴大治療新冠病毒病例所需醫療物品進口和登記程式簡化的政府決議延長三年；此外，米舒斯京總理要求各州相關負責人關注本地區醫院的藥品、氧氣、病床等基礎醫療裝置的儲備問題；同時，委員會也表達了充分借鑑國際經驗完善國內防疫措施的態度。
02防控機制：分工明確
總的來說，俄羅斯的疫情防控採取了“中央統籌決策、地方自主應對”的模式。在中央層面，由總統掌握最終決策權力，下達防控指令；總理負責多方的協商活動，制定防控方針；聯邦衛生部負責具體的政策執行。在地方層面，地方政府各部門負責人因地制宜制定防控方案，開展防控工作。
2.1、中央層面
（1）總統：決策中心
根據2010年12月俄羅斯頒佈的新版聯邦安全法，總統和聯邦安全會議是國家決策機制的核心，總統對權力體系進行整體把控，安全會議則直接服務於總統，工作內容更為具體[9]。疫情期間，總統主要負責聽取各機構或機構主要負責人的工作彙報與最新防疫情況，並針對其中格外突出的問題，以聯邦總統令或直接指示相關負責人的形式做出決策。安全會議透過召開會議的形式向政府各方面瞭解疫情防控的具體進度、針對重點問題制定最終解決方案。12月7日的政府協調委員會主席團會議中所提到的正在制定中的防控計劃就是各相關部門積極回應總統命令的表現。另外，2020年3月15日，總統簽署命令成立了國務委員會新冠肺炎疫情防控工作小組，任命莫斯科市長索比亞寧（Собянин С.С.）為組長。該工作組的成立主要是為了向總統提供更為全面的防控情況和資訊彙總，便於總統做出相關決策。
（2）中央政府：協商平臺
疫情防控的整體方向和路線由以總統和聯邦安全會議為核心的機制所決定，但具體的溝通協商過程則主要由總理負責的中央政府負責，政府主要藉助聯邦政府新冠肺炎疫情防控協調委員會和聯邦政府協調中心完成協調工作。
聯邦政府新冠肺炎疫情防控協調委員會是2020年3月14日米舒斯京決定成立的機構，其前身或可追溯至米舒斯京於2020年1月27日專題會議上決定成立的新冠肺炎疫情防控指揮部。防控指揮部由副總理戈利科娃擔任總負責人，防控指揮部職責主要包括收集最新的疫情資訊並及時向公眾通報，制定防控建議，協調政府部門、商業機構和社會組織開展防疫工作等。但後來隨著新冠肺炎疫情的進一步擴散、現有行政體制內防疫工作開展難度加大，米舒斯京成立了疫情防控協調委員會，逐步取代防控指揮部的工作。相比於防控指揮部，防控協調委員會的總負責人從副總理升級為總理米舒斯京，規模和範圍也進一步擴大。具體而言，委員會吸納了來自經濟、國防等其他部門機構的負責人，負責範圍由公共衛生延伸出的醫療、經濟、資訊三大板塊，分別由副總理戈利科娃、別洛烏索夫和切爾尼申科負責，對各重要領域與疫情相關的工作進行管控指導。11月26日召開的緊急會議就是在戈利科娃主持下制定奧密克戎病毒的防控方向和應對措施的表現。
另外，協調委員會還會經常與國務委員會新冠肺炎疫情防控工作小組召開聯席會議，共同解決防疫問題。在普京指示下，國務委員會就曾協同工作組在2020年5月12日之前，根據各聯邦主體的疫情發展態勢，正式擬定分階段取消各地新冠肺炎疫情限制措施的建議書，從而確定了分階段取消限制的具體標準和先後順序。
聯邦政府協調中心是中央政府2021年2月12日新設立的防疫機構，由副總理切爾申科領導。該機構的主要職責是對現有政府防疫部門的“數字化”，透過打造資訊生態系統，打破各部門間的防疫壁壘，從而為政府提供資訊整合、諮詢協調的服務。機構內主要包括情報小組、戰略小組和專案小組三個職能部門。
（3）聯邦衛生部：執行部門
聯邦衛生部是聯邦層面的政府的醫療衛生執行機關，負責醫療裝置、醫療保險、藥物流通、疾病預防、醫療科研等方面的政策法規制定及實踐。聯邦衛生部作為最高權力機關，下轄包括多個行政局屬與科研平臺，其中消費者權益保護和公益監督局、聯邦生物醫學署與流感研究所在防疫過程中發揮較大作用。早在疫情初期，衛生部及其下轄各部署已經參與到整個國家防疫工作當中，例如，流感研究所研究出俄羅斯第一個完整的基因組，消費者權益保護和公益監督局出臺了具體細化的隔離措施。12月22日，俄羅斯聯邦生物醫學署的負責人維羅妮卡·斯科沃佐娃（Veronika Skvortsova）在接受採訪時表示，俄羅斯已經研製出一種名為“Mir-19”的新型抗病毒氣溶膠藥物，可以抑制包括奧密克戎在內的所有COVID-19的變體。
俄羅斯醫療保障體系
圖源：《俄羅斯新冠肺炎疫情防控機制分析》https://kns.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?FileName=EAST202105004&DbName=CJFQ2021
2.2、地方層面
（1）地方政府：防控主導
在保障人民安全的同時，為最大程度地維護企業和政府運作，普京在2020年4月2日頒佈的第239號法令中，要求地方政府出臺區域內的疫情防控措施、按規定暫停相關商業活動並適當進行交通管控，給予地方政府較大自主性。例如，法令中允許地方政府根據本區域情況做出進入高度戒備或緊急情況狀態的決定。因此，莫斯科的市長於2020年3月5日宣佈莫斯科進入“高度戒備”狀態，其餘各州也隨其後紛紛宣佈進入“高度戒備”狀態。不過根據防疫實踐來看，一些州所採取的“強制居家隔離”、“資訊報備”等政策其實已經超出“高度戒備”所屬範圍，可以被劃歸到比其緊急程度更深的“緊急情況”範疇。
隨著疫情趨於穩定，11月初莫斯科市長索比亞寧又進一步宣佈莫斯科將於11月7日起逐步恢復正常生活狀態，確保市內30％的員工轉為遠端辦公，只保留部分防疫限制措施；接著莫斯科州的州長沃羅比夫也宣佈隨著全州疫情的好轉，11月8日起當地服務行業恢復營業，學校重啟線下授課，企業在確保80％的員工疫苗接種率基礎上逐步恢復正常生活狀態。但隨著奧密克戎的出現，多聯邦主體又進一步加強了疫情防控力度。自12月1日起，哈巴羅夫斯克邊疆區、卡爾梅克共和國、奧廖爾州、車里雅賓斯克州、鄂木斯克州和索契的部分公共場所將實行二維碼制度。
雖然地方在防疫政策執行過程中佔據主導地位，但其防疫資金仍然需要中央的支援。聯邦透過直接撥款、修正預算、協助地方疫情防控、為公民提供社會保障以及扶持受疫情衝擊嚴重的中小企業等措施援助地方，減輕地方在疫情間的財政壓力。比如，在12月7日的主席團會議上，戈利科娃宣佈政府已經為醫療保險額外撥款890億盧布，首先將用於新冠肺炎感染者。
03機制背後：政出多門與艱難轉型
整體看來，俄羅斯擁有相對完善的“地方主導”式疫情防控機制，但仍存在一些顯而易見的問題。中央層面繁雜的機構設定導致各部門工作效率低下，地方層面的權力真空容易造成防疫資源的浪費，而且防疫問題上明顯的權力分散化表現也暴露了俄羅斯體制轉型的困境。
首先，新冠肺炎疫情防控協調委員會和新冠肺炎疫情防控指揮部存在職能上的相似性。國務委員會新冠肺炎疫情防控工作小組是專門向總統提供最新防疫資訊的平臺，而平時總統也會透過主動召開的會議和安全會議瞭解到相似資訊；聯邦政府協調中心雖然以“打造資訊生態系統”的名義橫空出世，但協調中心與其他部門可能存在的具體的職能重疊與行政關係矛盾仍待討論。雖然這種設定有利於政府部門集中力量解決突發性公共衛生事件，但其中產生的管理體制內新舊部門重疊的現象，也從側面反映了俄羅斯政府內部門間所存在的資訊壁壘和利益衝突，而且政出多門也會極大地影響到工作效率。
其次，疫情防控問題上的“地方主導”模式給予了地方政府極大的自主性，使地方政府可以根據實際情況跳脫出僵硬的聯邦框架採取行動，有利於提高地方政府影響力和總統支援度，但是聯邦和地方之間也因此產生巨大的政治鴻溝。其中，亟待確定的政治資源是對地方執政能力的考驗，也是各地方政府權力和影響力爭奪的熱點，最終可能帶來資源浪費等問題。2021年4月中旬，莫斯科實行了數字通訊證制度，但由於缺乏對民眾出行需求的實際調查和充足的政策準備工作，發行通行證的第一天政府網站就出現無故取消通行證的故障，而且線下不合理的證書檢查措施也導致地鐵入口和市區道路發生大規模擁堵，反而造成了大規模的人群聚集和感染風險。
最後，面對疫情，俄羅斯明顯將大部分權力下放給各地方、部門，降低總統權力在防疫事務上的存在感，這其實正是俄羅斯試圖轉變蘇聯時期“動員型的發展模式”的表現，而這種放權必然進一步導致國家控制力的下降，從結構層面阻礙國家的衛生防疫工作。一方面，地方和部門作為防疫主體的做法難以促使整個社會協力抗疫。11月中旬，俄羅斯政府向國家杜馬提交了在全境內強制實施健康二維碼制度的草案，卻遭到民眾的強烈反對。一項列瓦達中心的民調顯示，有76％的民眾都反對出示二維碼乘坐公共交通工具的規定，67％的民眾反對將二維碼制度應用於餐飲、商場等公共場所。另一方面，在衛生防疫最為重要的財政領域，政治體制轉型伴隨著俄羅斯經濟發展的“停滯”和社會財富的大量外流，降低了國家的財政控制力；地方政府小體量的稅收收入也難以應對突發的疫情，因此俄羅斯在公共衛生和疾病控制問題上更是面臨著巨大壓力。疫情爆發以來，床位、呼吸機與個人防護裝備的短缺問題一度成為俄羅斯應對疫情的最大困難。此外，疫情也反過來阻礙了俄羅斯的經濟發展。俄羅斯國家統計局12月8日表示11月俄羅斯的通貨膨脹率飆升至8.4％，是近六年來的最高值，這迫使俄羅斯央行在奧密克戎傳播程度加深的情況下仍打算將利率提高至8.5％，導致未來的俄羅斯經濟發展不確定性加深。
俄羅斯通貨膨脹變化趨勢
圖源：The Moscow Times
https://www.themoscowtimes.com/2021/12/08/russias-inflation-surges-once-more-central-bank-poised-for-rate-hike-a75771
因此，雖然面對奧密克戎毒株俄羅斯及時採取了應對措施，但是由於其本身防疫機制的鬆緊失衡和體制轉型的矛盾，依然未能有效遏制奧密克戎在境內的傳播，導致俄羅斯在疫情短暫緩解後很快陷入新一輪的防疫程序之中。正如克里姆林宮發言人德米特里·佩斯科夫 （Dmitry Peskov）在12月24日的新聞釋出會中所表示的，俄羅斯對在2022年結束疫情持有悲觀態度。
原文標題：
基於奧密克戎的俄羅斯疫情防控機制分析
本文作者：
李帆
本文審校：
餘卓朋
本文選自《全球健康醫療動態彙編》第九十七期，轉載請註明出處
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