“合村並居”本質上是鄉村振興中城鄉空間佈局的最佳化重組。隨著城鎮化的快速推進，城鄉人口布局已經發生重大變動，順應人口布局變動推進城鄉空間重組與治理重構是實現鄉村振興的一項基礎性工作。
當前，各地實踐中出現了山東“合村並居”、江蘇“相對集中居住”和陝西易地扶貧搬遷等典型模式。這幾種模式在規劃佈局、規模區位、治理重構等方面仍然存在不少操作難題。現代化過程中，基層建制單位的合併是一個普遍趨勢，這既是農業生產技術邊界變動的必然結果，也是實現鄉村治理現代化的實際需要。一個總的出發點是，未來政策框架還是要立足鄉村振興的需要穩步最佳化城鄉空間佈局，不能因為區域性問題或者操作難題就放棄調整。
基於上述分析，要做好城鄉空間佈局最佳化調整工作，建議作出以下政策調整：
第一，科學確定中心地體系。從全域性看，縣城以上的城市大多可以作為主要中心地，周邊人口可以大膽向這些城市集聚；人口規模穩定、經濟活力良好的鎮區可以作為輔助中心地。典型農區和生態功能區的空心村、小規模村莊是比較明確的分散地；從長期趨勢看，大部分距離中心地半小時車程以上的村莊都會逐步收縮，未來也會成為分散地。比較特殊的情況有以下三類：
（1）經濟強鎮。全國有200多個鎮區人口在10萬以上的特大鎮，其中很大一部分可以作為主要中心地而非輔助中心地。
（2）連片城鎮化地帶。長三角、粵港澳大灣區等連片城鎮化地帶內部已經形成一個大中小城市協同發展的格局，這類地區內部不宜再區分中心地和分散地，而是應該將其整體視作一個區域或次區域的高等級中心地進行打造。
（3）東北、西北地區。東北、西北地區很大一部分縣城都在衰落，只有地級以上城市可以作為主要中心地。對這些地區而言，除守住戰略要津，一般性小城鎮都不宜再進行大規模投資開發，只需保民生底線。
第二，深化宅基地制度改革。不解決宅基地制度問題，城鄉空間調整難於推進，勉強推進了也會有一系列遺留問題。因此，應該把宅基地制度改革作為城鄉空間佈局最佳化的一個重要的配套改革事項。宅基地改革的根本出路是進入市場，當然這個市場的行為主體和流通範圍會不同於城市土地，甚至不同於農村集體經營性建設用地。這項改革的切入點包括：
（1）逐步解決大中城市的農民自建房（俗稱“小產權房”）問題，這項改革不妨以深圳為試點。
（2）城中村和城郊村，重點是探索打通宅基地與集體經營性建設用地的具體機制；典型農區村莊，重點則是探索閒置宅基地和閒置農房盤活利用的多種模式。
（3）放寬中小城市和小城鎮周邊的土地用途管制，給小城市發展提供一個土地市場化交易的空間。
第三，落實農村權益“一攬子”退出改革。如果宅基地制度很難在短期內取得突破，當前深化改革的一個切口是，落實農村集體經濟組織成員整體退出權，建立農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等權利的“一攬子”退出計劃。這項內容是有法可依的，無需全國人大額外進行改革授權，操作起來相對容易。2020年，國家發改委等十八部門印發的《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》對這項改革作出了部署，鼓勵符合條件的進城落戶農民依法自願有償退出上述權利。但方案中退出權益的承接主體仍然只能是農村集體經濟組織，從此前改革試點看這一思路因種種原因很難推行。下一步改革中，可以考慮允許相應權利不退還村集體，探索在符合條件的農戶之間直接流轉的機制。
第四，分類推進鄉村治理體系改革。一是城中村、城郊村和經濟發達村，逐步設立正式的黨政組織和派出機構，替代原有的村莊自治組織，變鄉村治理體制為城市治理體制。二是構建區域化黨建格局，以組織融合引領空間融合。對於擬進行合併的村莊，提前打破原有組織架構的界限壁壘，在組織融合上先行一步，推動事務共商、資源共用、成果共享。棗莊市中區在這方面開展了積極探索，積累了一定經驗。三是散居的專業農莊和暫時無法搬遷的小規模村莊，歸併到附近城鎮統籌管理；離城鎮較遠的可考慮劃分若干片區進行管理，不必為很少數人建立專門的治理組織。
第五，推廣鄉村政經分開改革。面對各地村莊合併工作中“並賬”工作存在的突出困難，一個現成的方案是推廣政經分開改革。具體思路是：產業政策直接瞄準專業農戶，社會政策直接瞄準農村居民，土地產權及集體經濟事務交由集體經濟組織負責，村民自治的重點聚焦到村莊日常生活領域的自主管理，逐步實現鄉村經濟活動和社會治理的專門化、專業化。透過這一改革，將實現鄉村“產權—經濟”活動與“空間—治理”活動的分離，這樣也就成功“繞過”了村莊合併中的“並賬”難題。
[作者陳明為中國社會科學院政治學研究所副研究員，主要研究領域為鄉村治理、土地制度、農村改革，出版有《土地政治論》《直面中國種子問題》（主編）等。]
