中國的經濟社會發展程序，實際上是一個城鄉關係、工農關係不斷變化和調整的過程。城鄉中國時代的到來，為生產要素從由鄉到城的單向流動，轉變為由城到鄉的反向流動，再到城鄉要素雙向互動，提供了契機，也將重構工農城鄉關係。中國人民大學農業與農村發展學院周立教授在《國家治理》週刊撰文，對工農城鄉關係的歷史演進與發展趨勢進行了深入分析。
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“中國雖然大，可以說只有兩塊地方：一是城市，一是鄉村。中國的人口十幾億，也可以說只有兩部分人：一部分叫城裡人，另外一部分叫鄉下人。這樣看，城鄉中國、中國城鄉，拆開併攏，應該就是一回事。”周其仁先生在其《城鄉中國》一書中，如此形容我們所處的城鄉中國時代。筆者也曾發表文章，說明費孝通先生所言的數千年“鄉土中國”特徵，進入21世紀後已經轉換為“城鄉中國”。我們討論新型工農城鄉關係，必須將其置於城鄉中國的時代背景之下。
由鄉土中國到城鄉中國
20世紀40年代，費孝通先生提出“鄉土中國”命題，指出“從基層上看去，中國社會是鄉土性的……鄉村裡的人口似乎是附著在土上的，一代一代的下去，不太有變動……鄉土社會在地方性的限制下成了生於斯、死於斯的社會。常態的生活是終老是鄉……這是一個‘熟悉’的社會，沒有陌生人的社會”。他從熟人社會、差序格局、禮制秩序、無訟政治等角度，對這一社會形態進行解釋。費老所提出的“鄉土中國”，內涵至少有三：一是鄉村人口占絕大多數、二是農民生產的土地粘著、三是社會生活的終老是鄉。當時，中國的城市化率不足10%。1949年新中國剛成立時，中國城市人口的比例只有10.6%，近九成人口生活在農村。到了20世紀80年代《鄉土中國》一書重版之時，中國的城鎮化率也不過20%。1978年，城市人口占17.8%，仍然有八成以上的人口生活在農村。當時的一整套制度安排，把城鄉之間平等交換和雙向流動的各個大門，都關得嚴嚴實實。
改革打開了城鄉之間的重重大門，農村土地制度經歷了從三級所有到兩權分離，再到三權分置的轉變。與此同時，農業經營制度也經歷了從統一經營到雙層經營，再到多元經營的轉變。中國的工業化，也經歷了從國家工業化到鄉村工業化，再到沿海工業化的轉變。經過長期的結構變遷，進入21世紀後，費老所言的“鄉土中國”三個內涵，已經發生顛覆性轉變：一是鄉村人口不再佔絕大多數，乃是城鄉各半。據全國第七次人口普查資料，2020年中國常住人口城鎮化率已達到63.89%。若按照戶籍人口城鎮化率，只達到45.4%。但不論是哪種計算方式，城鄉人口數量都非常龐大，城鄉人口規模大體相當的基本格局已經形成，並將長期存在。二是農民生產不再以土地產出為主，而是收入多元。21世紀以來，近三億農民“離土不離鄉”“離土又離鄉”，透過外出務工，形成了“半工半耕”的生產結構，家庭收入也因工資性收入、財產性收入的不斷增加，而變得更加多元。三是社會生活已經高度流動，不再終老是鄉。城鄉之間人口流動往來頻繁，城鄉往返的候鳥式生活和鄉土情懷，使得“第一代農民工”通常是城鄉兩棲，從流而不遷，到流而復返。“新生代農民工”面對著高度流動和日益分化的農村，更多選擇進城生活。近3億農民的城鄉兩棲狀態和人口高度流動，也使得鄉土中國熟人社會中的“終老是鄉”一去不復返了。
總體而言，中國社會已經從以農為本、以土為生、以村而治、根植於土的“鄉土中國”，進入到鄉土變故土、告別過密化農業、鄉村變故鄉、城鄉互動的“城鄉中國”。而城鄉轉型與關係變遷的背後，實質上是農民與土地、農民與村莊關係的轉變。
城鄉中國時代的到來，為生產要素從由鄉到城的單向流動，轉變為由城到鄉的反向流動，再到城鄉要素雙向互動，提供了契機，也將重構工農城鄉關係。
工農城鄉關係的歷史演變
中國的經濟社會發展程序，實際上是一個城鄉關係、工農關係不斷變化和調整的過程。按照詳近略遠的敘事與分類原則，可以將1949年至今70多年的工農城鄉關係演變，分為如下四個階段：
第一階段（1949-1978），“重化優先，鄉村貢獻”。新中國成立時，一窮二白，百廢待興。面臨著推動國家工業化，奠定現代化基礎的巨大壓力。當時的工業基礎十分薄弱，所有生產要素只能從鄉村提取。由此，自上而下實施了以重化工業為中心的“傾斜發展戰略”，建立了包括財政、金融、價格和科學技術在內的較為完整的政策傾斜體系。實行重化工業優先戰略，就要提取鄉村剩餘。在這一政策導向下，統購統銷、人民公社、戶籍制度這“三大支柱”構成了一整套計劃體制，農民透過農業稅（明稅）和工農產品價格“剪刀差”（暗稅），為國家工業化積累資金。早在1988年，嚴瑞珍等學者研究表明，1978年是新中國成立後中國歷史上工農產品價格“剪刀差”最大的年份，絕對量為364億元，相對量為25.5%，農業部門新創造的價值的1/4都以“剪刀差”形式流出了農業部門。除此之外，還有農業稅、抽調勞動力、徵用土地等多種方式，使鄉村要素髮揮了貢獻。各類要素流出農業農村，導致城鄉關係的嚴重傾斜和農業農村自我發展能力的喪失。
第二階段（1978-2003），“以工促農，城市優先”。1978年12月黨的十一屆三中全會召開，拉開了改革開放的大幕。家庭聯產承包責任制的推行，以及土地制度改革、農產品價格改革、勞動力管理制度改革政策的相繼實施，使得農民收入不斷提高。在1979-1983年這5年中，有4個年份農民人均收入增長速度超過10%，史所未有。1985年城鄉居民收入差距也曾一度縮小到1.8倍，城鄉關係出現“實質性緩和”。在以“放”為主的階段，得益於行政放權，行政主導下的工農關係得以舒緩。不過，隨著基本建設投資“撥改貸”和“貸改投”等政策的實施，改革中心從農村轉移到城市，各種資源偏向城市。城市集聚生產要素的能力不斷增強，工農城鄉之間發展差距再次拉大，比較優勢懸殊。這不僅表現在收入上，還表現在基礎設施和各項公共服務上。“城市優先”的發展戰略，加重了傳統城鄉二元結構積累的各種矛盾，“三農”問題凸顯。
第三階段（2003-2012），“以工補農，以城帶鄉”。面對日益嚴峻的“三農”問題，國家採取了更加積極的政策，來支援農業農村發展。相繼出臺了取消徵收農業稅費，推行農業補貼，提升農村公共服務水平，推出農村社會保障等政策。以2005年新農村建設實施為標誌，一系列“以工補農，以城帶鄉”政策不斷出臺，使得城鄉統一的政策和制度體系初步形成，實現了由“取”到“予”的歷史性變革。這一時期，也確立了城鄉統籌發展戰略，黨和政府進一步加大對農業農村的直接投入，來改善工農城鄉關係。
第四階段（2012年至今），“鄉村振興，城鄉融合”。黨的十八大以來，伴隨城鄉統籌長足發展，工農城鄉關係已經得到明顯改善。土地制度、農業經營制度和農村金融制度得到進一步創新，這提高了土地使用效率和農業經營效率，解決了部分農村發展的資金短缺問題，成為了啟用農村各類資源要素活力充分釋放的突破口。黨的十八大報告明確指出，“城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑”。十八屆三中全會也明確提出，加快破解城鄉二元結構，形成“以工帶農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”的新型工農關係，讓廣大農民平等參與現代化程序，共同分享現代化成果。黨的十九大報告對於工農城鄉關係調整，更具有里程碑意義。報告中明確“城鄉融合發展”，並提出“鄉村振興戰略”，強調“堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全融合發展的體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”。鄉村振興和城鄉融合，成為城鄉中國時代新型工農城鄉關係的兩個關鍵詞。黨的十九屆五中全會對工農關係提出了更高要求，會議指出，要推動形成“工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮”的新型工農城鄉關係。仔細研讀黨的十六大以來中央檔案對於工農城鄉關係的論述，可見一條由“城鄉統籌”到“城鄉一體化”，再到“城鄉融合”的動態演進路線。
構建新型工農城鄉關係的政策要求
改革開放以來，中國經濟飛速發展，可是城鄉之間、工農之間依然存在巨大差距，有些差距甚至越拉越大，比如數字鴻溝、收入基尼係數等。“蛋糕”做大了，“蛋糕”的切分需要做到越來越均衡，才能走出一條先富帶後富，然後共同富裕的新道路。
進入新世紀以來，彌合城鄉差距、工農差距的政策力度越來越大，政策重點越來越鎖定“三農”，這為我們在城鄉中國背景下重新構建新型工農城鄉關係，提供了操作空間。
國家要振興，鄉村必振興；鄉村要振興，城鄉必融合。十九大報告中首次提到鄉村振興和城鄉融合，意味著農村政策的實施路徑從“城鄉統籌”走向“城鄉融合”。鄉村振興戰略的實施是促進城鄉融合發展的一個偉大的系統工程，它將農村和城市共同置於城鄉融合發展的框架之中。《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（簡稱《建議》）提出：“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉村振興道路，全面實施鄉村振興戰略，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關係，加快農業農村現代化。”這一新型工農城鄉關係如何形成，需要有長期發展的歷史視野，也要有城鄉中國時代背景下的未來展望。
城鄉融合不能“融”掉農村
強調“城鄉融合”，並非要以功能健全的城市，來融合相對弱勢的鄉村。實際上，城鎮和鄉村，是中國的兩副面孔。城市建設和鄉村建設，在中國未來發展中如同車之雙輪、鳥之兩翼，不可偏廢。今後很長一段時間內，農村人口仍將以億級規模存在，而且在2050年之前，中國很可能進入城鄉均衡互動的穩態。城鄉二元、大國小農，是中國的基本國情農情。我們不能因為搞現代化，就把農村“化”掉；不能因為搞城鄉融合，就把農村“融”掉。中國長期以來的二元結構，是一個既定事實，不是要消除，而是變惡性的抽取型、隔離型的二元結構，為良性的互助型、開放型二元結構，並在互助開放中，實現均衡發展。
筆者曾經論證過，中國到2050年，至少還有上億人口以農為業，更多人口以農為家，這一趨勢即使到21世紀末，也不會改變。中國“七山二水一分田”的地理環境，以及勞動力和農作物結構等基本國情，決定了“大國小農”的基本農情，小規模農業將是中國的長期選擇。逆城鎮化的次生潮流，將來必然成為主導，也需要鄉村不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。因此，在推進城鄉融合的過程中，要兼顧建設城市和建設鄉村，以此促成良好的城鄉互動關係，而不是簡單地用城鎮化來“化”掉農村，用城鄉融合來“融”掉農村。中國的小規模農業和大量人口生活在農村，是近百年內不會改變的基本事實。由統籌城鄉到城鄉融合，是長時期的戰略任務。
從長治久安的角度看，鄉村始終是國家與社會的穩定器。從中國曆次應對危機的經驗中，可以清晰地看到“三農”對於經濟週期波動的“熨平”作用。鄉村具有風險化解和社會調節功能。如溫鐵軍先生等所論證的，在中國特色的城鄉二元對立的基本體制矛盾約束下，存在內向型的制度成本轉嫁：凡是能向農村直接轉嫁危機代價的，集中於城市的產業資本就可以實現“軟著陸”，原有體制也可以得以維持；凡是不能向農村直接轉嫁的危機，不得不在城市“硬著陸”，則大多會導致財稅制度和經濟體制，乃至社會結構發生重大變革。1949年以來中國經歷的八次危機的真實經驗，已經證明這個結論。2020年初暴發的新冠肺炎疫情，給中國和全世界的經濟社會發展帶來了巨大的不確定性。與城市居民相比較，封城封村對農村居民的日常基本生活沒有造成太過嚴重的影響，原因是鄉村的農業基礎為鄉村居民提供了足夠的生活必需品和生存空間。鄉村作為國家安全的保險閥和化解危機的蓄水池，具有多種功能，能夠發揮“小亂避城、大亂避鄉”的本土化優勢。後疫情時代鄉村無接觸經濟的興起，更新了城鄉二元關係的表現形式，帶來了城鄉的良性互動，讓我們更加深刻地認識到了鄉村的價值。
走向良性互動之未來
城鄉融合是針對城鄉二元分割和城鄉二元對立而言的。從內涵來看，城鄉融合發展是指將城市和鄉村視為統一的有機整體，使之在開放、公平、公正的制度和政策環境中進行資源共享、優勢互補、相互增益、共同繁榮，進而推動農村生產生活方式和精神文明，與城市一起向更高層次同步發展的過程。在城鄉中國背景下推動城鄉融合，要點在於清除制約城市與農村之間均衡發展、良性互動的壁壘，為城鄉之間的要素雙向流動和最佳化人力資本、金融資本、技術、資訊等資源的交流配置，以及共享利用資源，提供暢通的渠道和有效的路徑。為此，需要保留鄉村的特色和底色，“求進但不求同”。
城鄉中國是個“大場域”，城與鄉、工與農，如何良性互動，如何構建“工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮”的新型工農關係，事關鄉村振興戰略的實施，事關現代化強國建設的成敗。展望工農城鄉關係的未來，需要把握如下三個方向：
一是堅持農業農村優先發展，實現農業農村現代化，全面把握鄉村振興的大方向。只有對農業農村實行“傾斜發展戰略”，才能實現對過去“工業優先”“城市優先”戰略的糾偏。透過提升農業產業化水平、實施鄉村建設行動、鞏固脫貧攻堅成果，從而奠定城鄉融合和均衡發展的產業基礎和硬體基礎。
二是提升農村三產融合水平，實現農業現代化基礎上的工農互促。工農互促的城鄉關係要求農業與工業、服務業相互促進，即農業現代化為工業和服務業提供物質基礎；工業和服務業為農業提供價值增值渠道。“一業興，百業興。”率先實現產業興旺，是鄉村振興的重點，也是解決農村一切問題的基本前提。要透過產業縱向一體化和橫向一體化的“合縱連橫”，推動農村一二三產業融合，實現農業與現代產業之間的要素跨界配置，拓寬農民增收渠道，縮小城鄉收入差距。
三是實施鄉村建設行動，實現農村現代化基礎上的城鄉互補。城鄉互補的工農關係，要求城市與鄉村差異化定位和功能性互補，發揮各自的“比較優勢”。相對於城市而言，鄉村基礎設施、公共服務和人居環境等，都有待改善。這就需要透過實施鄉村建設行動來彌補短板。《建議》提出，“統籌縣域城鎮和村莊規劃建設，保護傳統村落和鄉村風貌。完善鄉村水、電、路、氣、通訊、廣播電視、物流等基礎設施，提升農房建設質量”。透過鄉村建設行動，來實現農村現代化，打造美麗宜居的鄉村，充分釋放出鄉村優勢，促進城鄉之間資金、技術、人才等要素的有序整合、雙向流動，實現城鄉聯動和互補。
1953年，毛澤東和梁漱溟就工農城鄉關係，有過一次激烈辯論。梁漱溟說：過去中國將近三十年的革命中，中共都是依靠農民而以鄉村為根據地的。但自進入大城市之後，工作重點轉移於城市，從農民成長起來的幹部亦都轉入城市，鄉村便不免空虛。特別是近幾年來，城裡的工人生活提高很快，而鄉村的農民生活卻依然很苦，所以各地鄉下人都往城裡（包括北京）跑，城裡不能容，又趕他們回去，形成矛盾。有人說，如今工人的生活在九天，農民的生活在九地，有“九天九地”之差，這話值得引起注意。毛澤東就此回應：有人不同意我們的總路線，認為農民生活太苦，要求照顧農民。這大概是孔孟之徒施仁政的意思吧。然須知有大仁政小仁政者，照顧農民是小仁政，發展重工業、打美帝是大仁政。
近七十年後，回顧這次爭論，我們應樹立歷史的眼光：工農城鄉關係是你中有我我中有你的長期互動關係。工農關係需要不斷調整，城鄉關係需要不斷平衡。在國家工業化、城鎮化程序中，推行“工業優先”“城市優先”戰略，鄉村做出了巨大貢獻，拉大了工農城鄉發展差距。在做好“大仁政”，奠定物質基礎後，我們需要考慮“小仁政”，對農業農村實施“傾斜發展戰略”，推動農業農村優先發展，才能持續縮小工農城鄉發展差距，並在工農城鄉平等交換、良性互動中，實現工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮。
來源 |《國家治理》週刊2021年10月第2期
原文標題 | 城鄉中國背景下工農關係的歷史演進與發展趨勢
作者 | 中國人民大學農業與農村發展學院教授 周立
新媒體編輯 | 蔡聖楠
原文責編 | 蔡聖楠
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