近期，房地產稅及相關話題熱度持續上升。5月中旬召開的房地產稅改革試點工作座談會被普遍看作是房地產稅加速推進的訊號。6月財政部發文，自2022年起，在全國範圍內將土地使用權出讓收入等非稅收入全部劃轉給稅務部門徵收。此舉被視為房地產稅正式出臺前的重要準備，房地產稅中“地”的部分已經就緒，接下來的工作將主要聚焦於解決與“房”相關的稅制設計。
在梳理國外現行房地產稅主要模式和經驗的基礎上，本文分析了我國房地產稅可能採取的方案，重點針對房地產稅是否能夠抑制房價上漲的話題展開討論，並提出相關政策建議。
一、中國房地產稅方案已有傾向性選擇
從稅收要素看，房地產稅在世界範圍內並無定式。稅收最關鍵的要素是計稅依據和稅率，計稅依據又叫稅基。多數國家和地區以房地產市場評估價值作為稅基，主要包括三種計算方式。一是市場評估價值；二是評估租值，根據所取得的租金收入計算年度價值；三是政府公示價值、地籍價值或賬面價值，一般都遠遠低於市場價值。
稅率的確定方法大致分為兩大類：一是由法律規定的稅率；二是基於以支定收原則，由地方政府在法律框架內根據每年支出預算和房地產稅基倒推的稅率。不同國家和地區稅率水平差異巨大，從1%以下到10%左右不等，即使在一國範圍內，不同地區的稅率也可能存在差異（圖表1）。
市場評估價值能夠綜合城市、地段、折舊等因素，科學合理地反映房產現值，因而成為大多數國家房地產稅的選擇，也很有可能被我國房地產稅所採用。
而稅率方面的爭議相對較大。近期國內相關研究為房地產稅設計了五套稅率。從結構上看，多數研究人員主張實行累進稅制，這與多數國家的選擇一致，邊際稅率從0.1%~2%不等，稅級為4~9級不等。也有學者認為實行比例稅即可。
未來，我國房地產稅制度設計需要綜合考慮政策的目標定位和居民的稅負可接受度。對政府而言，房地產稅的主要目標是將其作為地方主體稅種，促進稅制結構完善，協調政府間財政關係。同時，在調節財富分配、控制住房價格過快上漲等方面，房地產稅也被寄予期望。目前，土地出讓金入稅可能意味著房地產稅中“地”的部分已經完成，剩下的工作將聚焦於“房”的稅制設計。如無特殊說明，本文剩餘部分中房地產稅均指標對住房課徵的稅收。
對國內大多數城市家庭和居民而言，房產是其最為重要的財產和負債。如果房地產稅稅負過高，很可能會產生很大的社會負面影響。因此，目前有兩種方案可供選擇：一種是以所有個人經營性住房的市場評估價值作為計稅依據的“窄稅基”，搭配各級邊際稅率相對較高的累進稅率結構，即“窄稅基+高稅率”方案。另一種則是將個人經營性和非經營性住房的市場評估價值之和進行綜合計算，按照人均居住面積扣除適當寬免額後作為計稅依據的“寬稅基”，搭配各級邊際稅率相對較低的累進稅率結構，即“寬稅基+低稅率+個人免徵面積”方案。從國際經驗和國內各方傾向性意見來看，後者比較符合政策導向與客觀現實。
房地產稅涉及政府、房地產相關產業和廣大城鎮居民的切身利益，影響重大，出臺會十分審慎。財政部高層最近幾次關於房地產稅的講話均為“按照‘立法先行、充分授權、分步推進’的原則，積極穩妥推進房地產稅立法和改革”。樂觀估計，房地產稅最快明年能夠進入立法程式，“十四五”末有可能在人大透過立法程式，之後正式頒佈施行。但不排除部分省市繼續推進試點的可能性。未來在較短時間內，試點城市會修改原有方案，大致按照“寬稅基+低稅率+個人免徵面積”設計新的方案。新的方案很可能對包括首套房在內的全部居民房產徵稅，但稅率會比現行方案低。鑑於免徵面積會達到較高水平，中高收入群體可能成為主要的納稅人。
二、房地產稅對房價上漲難有抑制效應
從理論上看，增加稅收通常會使產品的使用、交易或持有成本上升，最終導致其價格上升。住房兼具商品和財產屬性。從商品稅角度看，在供給曲線和需求曲線不變的情況下，加稅將導致房價上升和交易量下降。而從資本稅角度看，加稅會導致投資房地產的資本數量減少，價格漲跌取決於供給和需求曲線的相對彈性。
假設房價不發生變化，那麼房屋租金將是持有房產的主要收益。調查資料顯示，全國大中城市租售比位於0.001~0.0035之間（圖表2）。這表明，只要房地產稅稅率超過0.4%，在大多數一、二線城市中，居民持有的超過個人免徵面積的非自用住房就將變得不經濟。因此在房價不變的假設下，房地產稅可能在短期內透過抑制炒房和囤房行為，使得市場供給暫時增加，從而對房價產生一定的向下壓力。但長期來看，房地產稅不僅不會改變住房市場的供求格局，而且會透過增加持有成本，最終導致房價上升。如果土地出讓金上升，漲價效應將更多地傳導至需求端，其結果是房地產稅可能難以有效抑制房價上漲。
現實中，國內絕大多數購房行為緣於房地產的保值增值屬性。2009~2020年，中國10年期國債（到期收益率與資本利得收益率之和）和上證A股指數的收益率分別為44.67%和90.42%，而同期全國住宅價格的漲幅達到179.11%，分別是10年期國債和上證A股指數收益率的4倍和2倍，是過去20年國內累計收益率最高的資產類別。同時，歷年全國住房價格始終保持正增長，從未跌落負值區間，最低增速為2014年的1.43%，最高增速為2009年的24.72%。如果聚焦北上廣深等一二線主要城市，房價總漲幅更高。與資本利得相比，房子的租金收益幾乎微不足道。在稅負大大低於房價上漲收益的前提下，只要房價上漲預期存在，房地產稅不僅難以抑制房價上漲，而且還會起到助推作用。
造成房價上漲預期剛性的首要原因是供需錯配。在中國傳統思想和文化中，房子是安居樂業的基礎。這種觀念一定程度上決定了國人擁有房產的意願較為強烈。經過近四十年的經濟高速增長，我國城鎮居民家庭收入和財富出現了大幅增長。收入和財富的顯著增長為住房需求上升提供了堅實的基礎。調查資料顯示，2019年城鎮居民家庭擁有一套住房的家庭佔比為58.4%，有兩套住房的佔比為31.0%，有三套及以上住房的佔比為10.5%，戶均擁有住房1.5套。1999~2019年，全國城鎮居民人均住宅面積從22平方米增加至39.8平方米。而2010年至今，全國房地產開發投資完成額（住宅）中，90~144平方米的佔比保持穩步上升，今年以來已經超過65%，較2010年上升近20個百分點（圖表3）。供需兩端的資料皆表明，城鎮居民對住房的新增需求和改善需求持續增加，而房價上漲帶來的財富效應則反過來刺激了投資和投機需求增長。
以城市群和都市圈建設為主要路徑的新型城鎮化程序，必然導致人口由小城市向大城市集中、從經濟不發達地區向經濟發達地區遷移。據測算，2019~2030年一二線城市群將佔全部新增需求的三分之二。隨著人口進一步向優勢區域集中，大城市、城市群人口集聚效應將進一步增強，城市住房需求仍將維持升勢。
但長期以來，在我國經濟社會發展程度較高、人口密度較大城市，普遍存在土地和住房供給雙緊的情況；而在數量眾多的中小城市，土地和住房供給則相對寬裕。自然資源部資料顯示，截至2016年，一線城市建設用地面積是2003年的1.69倍，二線城市比例為2.17倍，而三線城市比例則為2.20倍。以上海為例，住宅用地的供應面積在2011年後就呈下降趨勢。而在過去的十年內，一線城市人口增長超過30%。且流入這些城市的人口均為具有較強生產能力的勞動者，該群體也是購房需求的主要來源。在這些需求明顯強於供給的城市推行房地產稅很可能會推動房價進一步上漲。
土地財政是房價上漲的重要推手。2012年以來，地方政府支出佔財政收入的比重就已經超過85%，目前已經接近90%。而國有土地使用權出讓金佔地方政府財政收入比重接近85%。在收支兩端，地方財政都已經與土地深度捆綁。未來隨著財政支出繼續向地方本級政府轉移，如果財政體制不做大的改革，地方財政對土地收入的依賴還會加深。
貨幣投放過多是此前房價持續上漲的重要因素。在通脹預期推動下，人們通常會選擇能夠保值增值的資產進行投資。實際上，貨幣投放過多影響房價依然是透過改變住房的供需關係，即推動需求明顯擴張打破住房供求平衡。但貨幣供給增加不會導致所有商品價格上漲，只有供求關係偏緊的商品才會出現明顯的漲價效應。將國內一線城市和部分二線城市與三四線城市的房價漲幅進行對比就能得出清晰的結論。
可見，一線城市和部分二線城市住房需求和供給之間的突出矛盾是房價上漲的根本原因和主要推手，其他因素都是次要和輔助因素。房地產稅雖然短期內會增加囤房和炒房行為的成本，使得市場供給增加，但長期來看，房地產稅並沒有改變住房供需狀況和土地財政，可能難以抑制房價上漲。不僅如此，在住房供需矛盾較為突出一線城市和部分二線城市，房地產稅可能還會助推房價進一步上升。因此，依靠房地產稅來抑制城市房價上漲並不現實。事實上，政府對房地產稅的定位在於為地方政府增加財政收入和調節居民收入分配，並未涉及調控或抑制房價上漲。
在國際上，單純依靠房地產稅抑制房價上漲幾乎沒有成功的案例。房地產稅實施後，日本和韓國依然出現了明顯的房地產泡沫和房產囤積現象。在保障房制度的配合下，新加坡的房地產稅確實起到了積極的作用。主因在於不同國家在經濟發展程度、土地制度、稅制設計等方面存在差異。
除了可能促進以城市群和都市圈為發展路徑的城鎮化程序進一步強化，房地產稅還有可能導致地方政府財政狀況分化。隨著我國城市群和都市圈進一步發展壯大，人口和財富也將持續向大城市集中，房地產稅作為地方主體稅種的地位愈加凸顯。這可能會導致不同地方政府在財政收入上的差距越來越明顯。財力差距拉大又會影響地方政府支援當地經濟建設和社會發展的能力，最終體現為區域發展不均衡。對房地產稅的這種長期影響不能不加以認真考量。
三、政策建議
為使房地產稅推出能更好地達到預期效果，在此提出以下四點政策建議。
1.在房地產稅正式立法前，可挑選不同型別的城市同時進行試點，儘可能準確掌握房地產稅在供需情況存在較大差異的城市產生的價格效應，穩妥推進房地產稅的立法工作。
我國不同城市住房供需存在明顯差異：以一二線主要城市為代表的大型城市的住房市場存在不同程度的供不應求，房地產稅可能會加劇這些地方房價上漲；而在廣大三四線城市，住房供過於求的現象日趨明顯，房地產稅產生的漲價效應可能相對溫和。建議在房地產稅正式出臺前，地方政府首先應積極開展實地調研，摸清城市住房市場的供求狀況。然後安排不同城市進行房地產稅試點，以便穩妥推進房地產稅的立法和徵收工作。
2.堅持“房住不炒”，穩定房價預期，培育房地產稅稅基。
強化城市主體責任，完善政策協同、調控聯動、監測預警、輿情引導、市場監管等機制，保持房地產市場平穩執行。同時積極探索和建立房地產市場發展的長效機制。一方面，市場化手段和行政調控有機結合，進一步完善四大價格監管體系，即一手房價格體系、二手房價格體系、租賃市場價格體系和地價監管體系。另一方面，建立健全金融機構監控機制，避免房地產行業過度金融化，堅決打擊經營性貸款違規流入房地產市場。在維持房價基本平穩的基礎上，穩定城鎮居民對於住房價格的預期，促進房地產市場長期穩健發展，培育房地產稅稅基，助力地方政府有效增加財政收入。
3.在加大一線城市和部分二線城市土地供給的基礎上，加大保障性住房供給力度，配合房地產稅，共同促進房地產市場健康平穩發展。
一是進一步豐富投資主體，增加資金供給，促進保障性住房建設。
探索新的融資渠道，為保障新住房建設提供定向金融支援。例如以ABS、REITs等直接融資工具從金融市場募集閒置資金，透過專案管理的形式增加保障性住房供給。
二是適度放寬保障性住房的申請條件。
不同城市可以根據該地區近期人口流動情況，因地制宜，向有一定經濟承受能力但短期內又難以負擔商品住房的新市民、青年人、大學畢業生，以及部分擁有特殊技能的流動人口提供相應的保障性住房。
三是地方政府應當給予土地、財稅、金融等政策支援。
優先保證保障性住房的土地供給，對積極提供保障性住房的企業和單位給予適當的稅收優惠或財政補助；支援銀行機構按照市場化方式向保障性租賃住房自持主體提供長期貸款，在實施房地產信貸管理時考慮給予差別化對待。
4.積極探索新的財政轉移支付機制，加大力度促進區域間經濟均衡發展。
在堅持以實現各地公共服務水平的均等化為目標的前提下，一是可以考慮在中央政府層面增加對財政能力排名靠後地區的財政支援，提高對這些省份的稅收返還數量，根據客觀需求增加專項轉移支付的數量。二是鼓勵東部發達地區與中西部地區不同城市或區縣之間結成形式多樣的經濟幫扶關係，促進地區間均衡發展。
（連平系植信投資首席經濟學家兼研究院院長，王好系植信投資研究院高階研究員）
第一財經獲授權轉載自微信公眾號“首席經濟學家論壇”。
