道是明清時期重要的地方機構，之前寫過很多關於道的文章，但還是有不少讀者對道這一行政級別不是那麼清楚，僅停留在分守道、分巡道這一初級層面。最近就有粉絲建議御史，系統地介紹一下清代的道以及道員的相關情況。

還是有必要了解一下道的基本概況

《清朝通典》中記載：“……分守、分巡及糧儲、鹽法各道，或兼兵備，或兼河務，或兼水利，或兼茶馬、屯田；或以糧、鹽兼分巡之事，皆掌佐藩臬、核官吏、課農桑、興賢能、厲風俗、簡軍實、固封守，以倡所屬而廉察其政治。”

這是清代史料中對道最全面的一個概括，這裡先不對這段話做具體解釋，後面具體來講。

守道、巡道最早設置於明景泰年間。守道即由布政使司派出駐守某一地方者；巡道即由按察使司派出巡查某一地方者。守、巡道有的只管轄一個府，有的管轄三四個府。

不管是守道還是巡道，他們都是布政使、按察使的屬官。分守道一般由布政使司參政、參議充任，分巡道一般由按察使司的副使、僉事充任。除了分守、分巡兩道之外，還有一些道員，管理糧儲、河道、鹽業、驛傳等等。這類道員通常稱為專職道員，但更準確地說是理事道員，性質不同於分守、巡道。

清入關後沿襲明制，設分守、分巡道，不過清初時期道的設定沒有定例，皆因事因地而時設時裁。這個時期，我們可以把道員當作是省裡派往各地執行臨時差事的特派員。

康熙六年曾一度裁撤了道的這一編制，但不久後又恢復。到了乾隆十八年時，裁撤布政司左參政、參議，按察司副使、僉事等職，道不再有兼銜，而是純粹的分守、分巡道。

有清一代對於道的設定也沒有統一的規定，按照《光緒會典》的記載，全國共設分守道20人，分巡道72人、直隸海關道1人。

長期以來，道的設定具有很大的變數，且有一定的隨意性。因此道員的品級在乾隆十八年之前也不固定。有五品、從四品、四品、三品，但這個時期道員一般都有兼銜，其主要職責要視兼銜而定。

道與府地位的最終劃定

如《清朝通典》之記載，清代的道制比較複雜，上述中有一句“佐藩臬”，似乎表明各道都是藩、臬的輔佐職官。但具體情況又有很大的出入。

如分守道、分巡道、糧儲道、鹽法道、河工道、兵備道等等，雖然在政務上互有聯絡，然而從體制上說，這中間還有很大的區別。分守、分巡二道屬於治民之官，屬地方行政系統；而其他諸道屬於治事之官，屬理事衙門系統。

分守、分巡二道很好理解，分守道是布政司派出的，所以分管的工作必然和錢糧有關；而分巡道是按察司派出的，分管的工作必然就和刑名有關。

關於分守、分巡二道在清代的行政體系中處於什麼地位向來都有爭議。因為守、巡道一般都分管一個或數個府，比如直隸的通永道（通州、永州），江蘇的蘇松太道（蘇州、松江、太倉），浙江的寧紹臺道（寧波、紹興、台州）等等，他們對所轄的府州的事務並非一把抓，而是根據他們的本職而定，有的管錢糧，有的管刑名。一般的行政事務仍是知府、知州在管理，並且有的道員（參議、僉事銜）品級還不如知府。

如此一來就產生了一個矛盾，那就是道員與知府的關係該如何處理，到底誰才是地方的最高長官？

名分不定就很容易產生問題，這也是清初以來地方行政系統中的一個較為棘手的問題。因此乾隆十八年，乾隆皇帝就下了一道上諭，明確了道員與知府的關係：

“各省道員例以布政使司參政、參議，按察使司副使、僉事等銜兼帶，但道員職司巡守，以整飭吏治、彈壓地方為任，至於錢穀、刑名，則藩、臬司專責，各有攸司；且知府以下，悉其統屬轄，兼參議、僉事等銜者，階秩反卑，其何以表率？此皆舊例相沿，宜加變通，以歸劃一而重職守。嗣後直省守巡各道，著俱為正四品，停其兼銜。”

乾隆正式給道員正名，將其品級定為正四品並停其兼銜。可是問題同樣存在，因為這個時期知府的品級也是正四品，所以道府之間依然分不出尊卑。故而乾隆二十八年，乾隆皇帝又下了一道上諭，這才明確了道府之間的關係：

“到外省知府向為正四品，而守巡道各視兼銜為等差，則有三、四、五品之不同。今道員既經裁去兼銜，統為正四品，知府乃其所屬，自應量為區別。著將各省知府改為從四品。”

這樣，道、府之間的隸屬關係才算最後理順。至此，如果考慮道的分割槽管轄或者說分領二、三府州的道員不再兼布、按副使之銜，因而道、府之間有一個官品的差別，似可認定：清代守、巡意義上的“道”是介於藩臬二司與府、直隸州之間的一個行政層級。

理事道（專職道）的情況又不一樣

理事道中的鹽法道、河工道、督糧道、兵備道等等，它們都是自成體系，所管轄的事務往往不僅限於一府或數府，甚至會牽涉到全省乃至跨省，這就好像是現在各省的“廳”性質一樣。

問題的關鍵是，分守、分巡道往往還兼任兵備、水利、海關、差馬、屯田等差事。這樣一來情況就變得複雜了。糧儲、驛傳、水利、提學、鹽法等道，一般是各省都有的，但各省的情況又不一樣，一省中各府、州、縣的情況又不同。

比如兵備道的設定，主要是因為地方不靖，需要彈壓。兵備道例由守、巡道兼任，由於這些事務既有側重，又非一府一州一縣所能獨理，所以各省一般派兼兵備的守、巡道分駐其地，以示彈壓與管理。

如果瞭解清代地方官制的讀者都知道，清代的藩臬二司並沒有調兵權，因此守、巡道只有兼上了兵備銜，就代表他們已經不僅僅是藩臬二司的屬官，而是直接屬於督撫管轄，因為通省之內，只有督撫才有兵權。

再如河道，他們又是屬於河道總督與漕運總督管轄，這些道又與一般的直省道員不同。還有鹽道又和內務府衙門有一定聯絡，直接對皇帝負責。因此要想理順這些關係，確實比較頭疼。

總而言之，道是一種特殊的行政制度，它是督撫制度、理事衙門衙門制度和地方行政制度三者之間相互作用的產物。從根本上說，道是為了適應中央與地方，國家與社會的政治關係而形成的，以管理府州縣政府難於治理之事的制度。如此解釋，不知各位讀者還有什麼疑問？