“十四五”規劃中明確提出要探索實施父母育兒假，這是推動經濟社會政策與生育政策配套銜接的重要措施，有助於促進勞動者家庭和工作的平衡，釋放生育政策潛力。父母育兒假制度既是家庭和生育支援政策，也是勞動者權益保障政策，涉及政府、企業、家庭、勞動者和兒童等多主體，必須精心設計，才能真正發揮好作用。
一、設立父母育兒假對完善生育政策和保障勞動者權益都有重要意義
父母育兒假指有孩子的職工不分性別均可享受的假期，可以由勞動者較為靈活地使用，滿足在職職工照顧年幼子女的需求，已經在國際上被廣泛使用。2018年，36個OECD（經濟合作與發展組織）國家中有24個有帶薪父母假，大部分國家這一制度由勞動部門主導，將其視為勞動者權益保障體系的一部分，也有部分國家由負責家庭和社會事務部門主導，將其視為家庭支援政策的一部分，但無論政策如何設計，其目標都是保障勞動者能夠更好兼顧工作和家庭照料。在各國生育率長期處於低水平的背景下，育兒假政策也越來越受到關注。在中國，設立父母育兒假對於保障勞動者特別是女性勞動者權益，促進兒童健康發展，創造生育友好的社會經濟環境都有特殊重要意義。
（一）難於平衡工作和家庭是生育率下滑的重要原因
近幾年中國生育水平下滑明顯，除了受育齡人口縮減的影響外，生育意願低迷，不敢生、不願生的問題突出。父母難以平衡工作和家庭是影響生育意願的重要因素。2018年國務院發展研究中心中國民生調查的資料顯示，在猶豫是否生育二孩的被訪者中，有30%表示如果能在照顧孩子的同時兼顧工作就打算生二孩。
當前勞動者工作壓力大，超時勞動的現象較為普遍，需要對勞動者的假期做出更明確的規定。根據2020年中國民生調查的資料，近40%的勞動者一週工作時間在48小時以上。在勞動力市場競爭強度大，勞動保護不完善，勞動者休息權難以得到保障的大環境下，女性勞動者由於承擔著更重的家庭責任，工作和家庭的衝突更為明顯，在勞動力市場上處於更加不利的地位。
（二）現有的產假制度難以滿足勞動者子女照料的需求
中國已經有了較為完備的產假制度。1951年《中華人民共和國勞動保險條例》就明確規定，女工人與女職工生育產前產後共給假56日，產假期間，工資照發。1988年和2012年兩次延長後，法定產假為98天，這與國際勞工組織和世界衛生組織推薦的14周以上產假的要求基本吻合。2013年後，隨著國家生育政策不斷完善調整，各地也對產假制度進行了調整，設定了時間不等的延長期產假，除西藏規定為1年外,其餘30省份均在法定產假的基礎上增加30天至6個月不等的延長期產假。
但產假和陪產假的延長仍無法滿足職工在子女照料上的休假需求。首先，產假和陪產假都是生育後的一次性假期，主要應對產後恢復的需要。但幼兒的成長期長，需求具有很強的不確定性，家長需要一定可以靈活支配的假期來應對各種可能的突發情況。但目前，中國勞動者能夠享受到的可以靈活支配的假期非常有限，特別是對於年輕父母而言，年假時間短、事假難請、事假期間沒有工資等問題都很突出。其次，一味延長產假和陪產假可能造成新的問題。勞動者離開崗位時間過長會對自己的人力資源積累造成不利影響，企業的成本也會明顯上升。從很多地方的實際情況看，對女性的就業歧視在生育政策調整後有所抬頭。
二、父母育兒假制度應促進好幾點平衡
由於涉及到家庭內部、性別之間、職工之間以及職工與僱主的各種利益關係，受各國勞動力市場狀況、生育水平、經濟發展水平以及文化傳統等的影響，各國的實踐既有共通之處，又在時間長短、享受人群、津貼水平、籌資方式上有所差異。要真正實現營造生育友好的社會政策環境、幫助在職父母更好平衡工作和家庭、保障勞動者權益的目標，必須要在充分考慮各個利益群體訴求的基礎上制定制度方案。
第一，父母育兒假制度的核心目標是幫助勞動者實現在照料孩子和參與社會勞動之間的平衡。 隨著技術的進步和生產生活方式的轉變，勞動者受教育時間延長，勞動力市場競爭壓力加大會帶來工作時間延長，養育兒童需要的時間投入也在增加, 三者的增長彼此關聯還存在棘輪效應，導致惡性迴圈，即父母需要在自身人力資本投資、工作和兒童人力資本投資中都花費大量時間，但三者都集中在人的中青年時期，存在較強的競爭關係。因此中青年勞動者在時間和精力上越來越難以實現照料孩子和參與社會勞動之間的平衡，從各國的實際情況看，在難以平衡的條件下，人們將更傾向於降低生育水平。因此，公共政策需要對勞動力市場進行規範，幫助勞動者重新實現這一平衡。
第二，父母育兒假制度需促進勞動者個人、其僱主以及其他企業在分擔人口再生產成本上的平衡。 不少研究從經濟視角解釋了家庭意願生育水平明顯低於社會期望生育水平的原因，一方面父母在養育孩子中成本上升但收益下滑，另一方面生育對整個社會以及社會的長遠發展的正外部性越來越強。生育支援政策就是要將一部分生育養育成本從家庭內部轉移出來，由社會共同承擔。因此，不但要避免勞動者因為生育養育在勞動力市場中受到歧視，也要避免這些勞動者的僱主成為生育成本的主要承擔者，在與其他企業的競爭中處於不利地位。
第三，父母育兒假制度還需要促進性別間勞動分工的平衡。生養孩子會對母親的收入造成明顯的負面影響已經被很多研究反覆證明。 其核心原因在於，儘管女性的人力資本、勞動參與率等都有了明顯的提高，在社會分工上性別間的差異在縮小，但在家庭內部，女性仍然是家務勞動的主要承擔者,這一點在照料孩子上尤其突出。而受社會文化的影響，男性參與家務勞動的重要意義卻長期被忽略，缺乏支撐性的社會環境，更難以得到其僱主或同事的支援。因此，需要透過設立父母育兒假從經濟和社會文化上鼓勵父親更多參與育兒。
第四，父母育兒假制度需注意與其他公共服務和社會保護制度的協作。 對於有工作的父母而言，勞動保護制度是其權益保障的基本制度。沒有對勞動者的合法權益的保障，促進就業和家庭的平衡就無從實現。因此，要推動促進平等的就業權、工時保護等基礎性制度的完善。此外，父母育兒假制度也需要和家庭福利制度相平衡。一方面需要對參與社會勞動有困難又有撫養孩子的額外支出的家庭給予特殊的照顧，但另一方面，參與社會勞動獲得收入和技能對於個人和社會發展具有重要意義，過度福利化不但會導致弱勢個體的長期福利受損，還會導致生育的汙名化和影響社會發展的動力。
三、對父母育兒假制度的幾點建議
第一，父母育兒假應為帶薪假，納入生育保險保障範圍，同時鼓勵企業自主為員工提供延長期育兒假和更為靈活的工作時間。建立生育保險的目的就是要促使社會分擔家庭的部分生育成本，目前生育保險覆蓋的主要是懷孕、生產期間的醫療和收入，對於因照料孩子而誤工的損失沒有覆蓋。如果父母育兒假期間的工資完全由企業承擔或者成為無薪假期，則父母育兒假制度的設定反而會使這些員工以及這些用人單位受損，從而使這些員工在職場上陷入更加弱勢的地位，面臨就業機會減少、收入下滑等問題。因此，父母育兒假制度落實的重要保障就是由生育保險支付假期間的津貼，從而使得各類用人單位無論其僱傭的員工是否有孩子都分擔育兒成本，促進公平，防止企業間生育成本負擔的畸高畸低。同時，也需要注意到，隨著中國產業的升級和勞動力市場供需結構的變化，越來越多的企業有意願透過提供生育友好的企業管理制度來吸引和留住員工。應鼓勵企業在國家法定假期的基礎上，自主為員工提供額外的育兒假，成本由企業和員工共同承擔；採取更為靈活的勞動時間安排，有條件的用人單位可以採取彈性工作制。
第二，應由生育保險基金對僱主進行補貼。 除薪酬外，員工請假還會給企業帶來額外的成本，包括需要重新安排工作任務，支付其他員工的加班工資、相關工作進度滯後等，應考慮適度補貼僱主的相關成本，有助於提高用人單位僱傭有照料責任員工和參與生育保險的積極性。社會保險基金用於激勵企業早有實踐，如為了支援企業創造更多就業機會，失業保險會對於未裁員或裁員率不高以及經營困難且恢復有望的企業給予社保費用的返還。2019年，失業保險穩崗返還552億元，佔全年支出的41%，對於穩就業起到了積極作用。這一經驗值得借鑑。
第三，父母育兒假應鼓勵父母共享。 無論從文化傳統還是現實情況看，父親參與兒童照料都面臨很多挑戰。父親更多使用父母育兒假參與兒童照料有利於兒童成長、家庭和睦和降低由於育兒責任的性別不平等帶來的女性就業困難，也有利於提高男性勞動者繳納生育保險的積極性，提高社會保險的公平性。根據其他發達國家和地區的經驗，父母育兒假通常是由父母雙方共同使用，為了提高父親的使用水平，通常規定父母育兒假中的一部分必須由父親使用，其餘天數可以在父母雙方中自由分配。考慮到公平性和可操作性，我們建議父母育兒假中父親和母親享受的天數均等。
第四，父母育兒假應主要滿足臨時性照料需求。 從其他國家和地區的父母育兒假的做法看，假期長度、使用時限以及津貼水平差異較大。對兒童年齡的限制從1歲到12歲不等，時長也從幾周到幾年。從中國的現實情況看，假期的長短應綜合考慮用人單位和員工雙方的需求以及制度成本。解決照護問題的根本方式在於應著力發展兒童照護服務體系，提高托育、學前教育、課外服務等公共服務水平，減輕家庭的照護負擔。但無論公共照護體系如何發展，要應對嬰幼兒生病等特殊狀況，在職的父母都面臨很大困難。父母育兒假的定位應在於滿足勞動者照料幼兒的臨時性需求。建議父母育兒假應該重點覆蓋低齡兒童的父母，並允許分散使用。
第五，完善生育保險管理機制，綜合考慮參保率、繳費率、出生水平和待遇水平，實現生育保險的精算平衡。 生育保險保障範圍擴大將增加基金支出壓力，但生育保險制度的可持續性仍是有保障的。一方面，2020年出生人口數僅為1200萬，遠低於2016年的1786萬，且可能長期處於較低水平，而參保人數近幾年增幅明顯，基金收支壓力得到緩解。另一方面，也要加強對生育保險自身收支狀況的分析、評估和預判，堅持精算平衡原則，在增加保障專案的同時合理確定繳費水平。
（作者張冰子系國務院發展研究中心社會發展研究部研究員）
來源：張冰子
