在二十世紀初期之前，與歐洲城市普遍具有獨立的法人地位和相應的自治權力不同，我國的城市一般只是府或縣轄區的一個組成部分，政府實施城鄉一體無差別治理；城市並非獨立的行政單位。因此，在1929年之前，並不存在“濟南市”這一稱謂，更不存在濟南市政府。
在1929年之前，濟南老城儘管為省道治所，但由歷城縣管轄。
1905年，濟南商埠成立；設立濟南商埠總局，下設工部局、巡警局以及法審局三個機構，獨立管理商埠內的各項事務。而濟南商埠總局則由濟東泰武臨道直接管轄。
由此可見，濟南商埠是一個獨立的行政單位，已具備現代城市的基本屬性；與老城互不隸屬。1905年至1929年的濟南實際上是“一城兩府兼兩制”。
1929年6月，根據南京國民政府頒佈的《市組織法》，山東省政府制定《山東省濟南市組織條例》，將歷城城邑（老城）和城外商埠以及四郊合併，成立濟南市。自此，有了“濟南市”這一稱謂；併成立濟南市政府；第一任市長為阮肇昌。
