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中國房地產金融.

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實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，是國家“十四五”規劃綱要明確的重大工程專案。2021年以來，全國各地城市更新行動快速展開。

但是，在推進城市更新行動當中，有些城市出現了繼續沿用過度房地產化的開發建設方式、大拆大建、急功近利的傾向，一些地方隨意拆除老建築、搬遷居民、砍伐老樹，變相抬高房價、增加生活成本，產生了新的城市問題。

8月，住建部正式印發《關於在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，對實施城市更新行動，防止大拆大建等一系列問題進行糾偏，城市更新行動迎來“換擋調速期”。

劃清底線與原則

“經過高速的城鎮化發展，我國現在的城鎮化水平已經超過了60%，也就是說我們已經步入到城鎮化的中後期了。城市在新的發展階段，面臨著很多新的問題和新的形勢。” 8月31日，住建部副部長黃豔在國新辦舉行“努力實現全體人民住有所居”新聞釋出會上說。

黃豔表示，實施城市更新行動，要由過去大規模的增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整並重，這是一個非常重要的抓手。城市更新的內涵應該是要推動城市結構最佳化、功能完善以及品質提升，而且它還是轉變城市開發建設方式的一個重要抓手。

具體到實施路徑上，《通知》要求，“劃定城市更新重要底線，防止城市更新變形走樣。”包括嚴控大規模拆遷、增建、搬遷，確保住房租賃市場供需平衡。

第一，嚴控大規模拆除。除違法建築和經專業機構鑑定為危房且無修繕保留價值的建築外，不大規模、成片集中拆除現狀建築，原則上城市更新單元（片區）或專案內拆除建築面積不應大於現狀總建築面積的20%。

第二，嚴控大規模增建。除增建必要的公共服務設施外，不大規模新增老城區建設規模，不突破原有密度強度，不增加資源環境承載壓力，原則上城市更新單元（片區）或專案內拆建比不應大於2。在確保安全的前提下，允許適當增加建築面積用於住房成套化改造、建設保障性租賃住房、完善公共服務設施和基礎設施等。

第三，嚴控大規模搬遷。不大規模、強制性搬遷居民，不改變社會結構，不割斷人、地和文化的關係。要尊重居民安置意願，鼓勵以就地、就近安置為主，改善居住條件，保持鄰里關係和社會結構，城市更新單元（片區）或專案居民就地、就近安置率不宜低於50%。

第四，確保住房租賃市場供需平穩，控制住房租金漲幅。不短時間、大規模拆遷城中村等城市連片舊區，防止出現住房租賃市場供需失衡加劇新市民、低收入困難群眾租房困難。“有些地方大拆大建後，給群眾租房帶來困難，所以要降低市民尤其是低收入困難群體租房子的成本。”黃豔說。

日前，北京市釋出《北京市城市更新行動計劃（2021-2025年）》，行動計劃提出，北京城市更新要緊扣新版總規和發展實際，聚焦城市建成區存量空間資源提質增效，不搞大拆大建，推動六類城市更新專案的發展：首都功能核心區平房（院落）申請式退租和保護性修繕、恢復性修建；老舊小區改造；危舊樓房改建和簡易樓騰退改造；老舊樓宇與傳統商圈改造升級；低效產業園區“騰籠換鳥”和老舊廠房更新改造；城鎮棚戶區改造。

中指研究院指出，在各地政策密集出臺之際適時從全國層面劃出城市更新重要底線，確定了未來城市更新的主基調，核心目標就是要推動由過去的單一“開發方式”轉變。整體來看，“防止大拆大建”將有效避免重走城市粗放開發建設老路，對保留特定時代建築、保持老城格局、延續城市特色風貌起到重要作用。體現了城市內涵發展、高質量發展的核心要義，是我國城市建設管理水平進一步提升的重要體現。

從保留建築到保留城市記憶

針對保護城市歷史文化、塑造城市風貌，實施更新行動中指出，要建立“城市歷史文化保護與傳承體系”。然而，針對城市更新中破壞歷史建築、損害歷史古蹟與改變歷史風貌區以及建設性的破壞活動仍有發生。

《通知》要求，要保留城市記憶。儘量保留、改造、利用既有的建築，不隨意移遷拆除已經認定的歷史建築、具有保護價值的老建築，鼓勵採用“繡花功夫”來織補、修補、更新，保持老城區的格局和肌理，堅持低影響的更新建設模式，延續城市的歷史文脈和特色風貌。

9月8日，在國務院舉辦的《關於在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》（下稱《意見》）釋出會上，就如何在城市更新中做好歷史文化保護傳承工作，住房和城鄉建設部總經濟師楊保軍表示，城市更新中，一些地方伐移老樹現象，引起了當地群眾的不滿，也引起了中央領導的關注。

楊保軍講述了西周時期保護古樹的一個典故，《詩經》有一篇講的是“蔽芾甘棠，勿翦勿伐，召伯所茇”，講的是為了紀念召伯，他在一棵甘棠樹下處理過公務，為民辦了很多實事，所以老百姓就說，這棵樹不能砍、不能折、不能伐、不能移，因為我們看到這棵樹就想起了召伯的功績。

“幾千年以來，中國人這種睹物思人，是一個文化傳統。所以老百姓對有歷史記憶、凝聚了人們情感的一些古樹、老房子，他們是有深深感情的，我們要尊重這樣的感情。”楊保軍說。

《通知》詳細明確了“堅持應留盡留，全力保留城市記憶”：

保留利用既有建築。不隨意遷移、拆除歷史建築和具有保護價值的老建築，不脫管失修、修而不用、長期閒置。對擬實施城市更新的區域，要及時開展調查評估，梳理評測既有建築狀況，明確應保留保護的建築清單，未開展調查評估、未完成歷史文化街區劃定和歷史建築確定工作的區域，不應實施城市更新。鼓勵在不變更土地使用性質和權屬、不降低消防等安全水平的條件下，加強廠房、商場、辦公樓等既有建築改造、修繕和利用。

保持老城格局尺度。不破壞老城區傳統格局和街巷肌理，不隨意拉直拓寬道路，不修大馬路、建大廣場。鼓勵採用“繡花”功夫，對舊廠區、舊商業區、舊居住區等進行修補、織補式更新，嚴格控制建築高度，最大限度保留老城區具有特色的格局和肌理。

延續城市特色風貌。不破壞地形地貌，不伐移老樹和有鄉土特點的現有樹木，不挖山填湖，不隨意改變或侵佔河湖水系，不隨意改建具有歷史價值的公園，不隨意改老地名，杜絕“貪大、媚洋、求怪”亂象，嚴禁建築抄襲、模仿、山寨行為。堅持低影響的更新建設模式，保持老城區自然山水環境，保護古樹、古橋、古井等歷史遺存。鼓勵採用當地建築材料和形式，建設體現地域特徵、民族特色和時代風貌的城市建築。加強城市生態修復，留白增綠，保留城市特有的地域環境、文化特色、建築風格等“基因”。

“從這些年的經驗看，那些保護工作做得比較好的城市，比如揚州、紹興等，往往能夠做到不急功近利。以小規模、漸進式的節奏，久久為功，才能做好城市的更新和保護工作。”楊保軍表示。

仲量聯行在其《聚焦社群更新，喚醒城市活力》報告中指出，傳統的大規模房地產開發邏輯在老舊社群更新改造中不再普遍適用，“漸進式更新”和“微更新”成為關鍵趨勢。“尊重歷史，喚醒記憶，融入當下”是老舊社群更新改造的首要出發點，在充分考慮改造後引入的新功能新業態，需要與歷史文化、歷史建築融合，保護歷史建築和尊重歷史文化特色。

截至目前，我國共公佈了137個國家歷史文化名城、312箇中國曆史文化名鎮，已劃定歷史文化街區970片，確定歷史建築42700處，大量的歷史文化遺產得到了保護。

加強城市更新頂層設計

中指研究認為，《通知》的下發，進一步明確我國新時期城市更新行動的內涵、目標和任務。此前，住建部發布的《城市更新行動》中清晰指出，城市更新行動目標包括：建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環境質量、人民生活質量、城市競爭力。

“我國已進入城市化的中後期，城市發展進入城市更新的重要時期，由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整並重，從‘有沒有’轉向‘好不好’。既要解決城鎮化過程中的問題，還要更加註重解決城市本身所產生的問題。”黃豔說，在實施城市更新行動中要避免慣性思維，改變大拆大建的錯誤傾向。

《通知》提到，城市更新要探索一套可持續更新的模式。“不沿用過度房地產化的開發建設方式，不片面追求規模擴張帶來的短期效益和經濟利益。鼓勵推動由‘開發方式’向‘經營模式’轉變，探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式。”

黃豔表示，吸引社會力量參與更新，尤其是不搞政績工程、面子工程，更注重補短板、惠民生的裡子工程，統籌地上地下設施建設，提高城市的安全和韌性，尤其在社群層面，還是要注重補齊設施和服務短板，建設完整的居住社群。

在探索城市更新可持續的發展模式上，除了政府協調各類存量資源，加大財政支援力度外，一方面，吸引社會專業企業參與運營，以長期運營收入平衡改造投入，鼓勵現有資源所有者、居民出資參與微改造。另一方面，支援專案策劃、規劃設計、建設運營一體化推進，鼓勵功能混合和用途相容，推行混合用地型別，採用疏解、騰挪、置換、租賃等方式，發展新業態、新場景、新功能。

9月25日，住房和城鄉建設部副部長黃豔在“2020/2021中國城市規劃年會”上表示，進入新時期，城市發展建設的動力、動力機制均發生了變化，她強調，城市更新廣義上不是一場“建設行動”，而應是城市治理行動。

在黃豔看來，城市更新是一個永遠在路上的工作。由於現有的標準、規範、財稅體系大多針對新建開發模式，缺乏必要的城市更新支援政策。“下一階段，城市更新行動將進一步加強頂層設計，推進試點示範，加強監管落實底線要求，完善支援存量更新的土地、規劃、金融、財稅等政策體系。”

中指研究認為，對於市場主體而言，由於拆除重建能夠帶來增量開發空間，成為近幾年部分房地產開發企業的土地補充渠道之一，在城市更新行動之下，未來需要以更廣的視角看待城市更新，混合改造、功能改變、綜合整治均有巨大的市場空間。