作者：張 貴（南開大學京津冀協同發展研究院教授、博導）
【摘要】飛地經濟是在特定歷史條件下應運而生的，是對經濟執行的跨區域重組與治理。作為一種新興的空間重構策略，飛地經濟逐漸被國家、區域和城市重視，展開了不同形式的實施和有益探索。飛地經濟的產生需要滿足分離性、差異性、互利性等條件，其發展受到產業梯度、制度環境等因素影響。當前，探索總結飛地經濟的發展邏輯和機制、理順“飛地”管理體制、提升飛地經濟的治理效能具有重要的現實意義。
發展飛地經濟的現實意義
飛地是一種特殊的人文地理現象，是指兩個互相獨立的行政區域(通常稱之為“飛出地”和“飛入地”)因行政管轄的分割，而採取“飛”的方式實施跨區域的土地運營管理。飛地經濟是指兩個行政區突破體制機制限制，採取跨區域行政管理和經濟開發，最終實現兩地資源互補、互利共贏的合作發展模式。進入新世紀，飛地經濟作為一種新興的空間重構策略逐漸被政府重視。2015年12月，國家發改委釋出《關於進一步加強區域合作工作的指導意見》，提出支援有條件地區發展“飛地經濟”。2016年3月，國家“十三五”規劃綱要提出透過發展“飛地經濟”等方式，創新區域合作機制和互助機制。2017年６月，國家發改委等８部門聯合印發《關於支援“飛地經濟”發展的指導意見》，進一步提出創新“飛地經濟”合作機制，積極探索主體結構、開發建設、運營管理、利益分配等方面的新模式。飛地經濟關係到區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略。為健全區域協調發展體制機制，2021年3月，國家“十四五”規劃綱要提出鼓勵探索共建園區、飛地經濟等利益共享模式。在一系列政策引導和鼓勵下，一些省市展開了有益探索，具有重要的現實意義。
第一，飛地經濟推動行政區管理向區域協同治理轉變。當前，諸多行政區域發展正在從“單中心”向“多中心”轉變，區際要素流動逐漸增多，傳統的“行政區行政”方式已不能滿足區域一體化發展的時代要求；通行的“區域行政”的科層制行政管理使得區域競爭大於合作；同時，分稅制也使得地方政府廣泛參與經濟活動，甚至為了本地利益而實施排他性的政策，最終造成資源浪費、發展不平衡、重複建設等問題。由此，需要深刻理解區域協同治理是當今和未來區域一體化發展的必然選擇。
第二，發展飛地經濟有利於破解土地、人力等資源約束，形成“飛出地”和“飛入地”互利共贏局面。飛地經濟產生的前提條件是兩個地區在資源稟賦和經濟發展方面存在較大差異，“飛出地”的資金、技術、人才、專案、管理運營和政策等具有比較優勢，但最為缺乏的是“土地指標”，而“飛入地”恰恰具有土地、人力資源和市場等優勢。飛地經濟中“飛”的不是土地，而是讓“飛出地”的優勢資源和要素輸入到“飛入地”，跨越行政管轄或國界空間與當地的優勢結合，透過規劃、建設、管理和利益分配等合作和協調機制，實現互利共贏。有效推動了區域經濟一體化發展，促進區域協調發展。
第三，飛地經濟有利於建立區域產業鏈和供應鏈保障。飛地經濟推動實現土地、政策、創新等要素跨區域重構。在推動飛地經濟發展過程中，強化產業配套和供應鏈本地化，既能促進區域產業的合理分工，又有利於完善產業鏈，在結構升級、梯度發展上促進“飛入地”產業叢集發展。同時，“飛出地”能夠實現投資和專案在不同地區合理佈局，最大化地整合各自地區的優勢資源要素。“飛入地”與“飛出地”間的經濟活動，一定程度上會促進生產、流通、消費跨區域流動，有利於逐步形成以國內大迴圈為主體、國內國際雙迴圈相互促進的新發展格局。
第四，飛地經濟有利於拓展國際經濟合作。隨著世界經濟一體化程序和國際貿易投資的日益頻繁，外商直接投資形成的飛地經濟蔚然成型。當前，隨著我國與諸多國家的貿易、投資的逐步深化，飛地經濟成為我國開展對外經貿合作的主要模式之一，在國內出現了中新蘇州工業園區、中新天津生態城，以及中馬產業園、中泰產業園等代表性園區，我國也在埃及、南非等國家開展多種形式的共建共管園區。
飛地經濟的發展現狀與問題
當前，全球經濟一體化和區域化不斷加快，區域經濟非均衡性發展愈加突顯，資源要素跨區域流動需求加強，飛地經濟作為一種新興的空間重構策略，逐漸被城市、區域和國家重視，在不同程度上展開實施。
我國飛地經濟發展現狀。首先，發展規模顯著提升。各省市開展了不同形式的飛地經濟實踐。從地區跨度上看，包括市內跨縣共建產業園、省內跨市共建產業園、省際合作共建產業園等形式。截至2019年底，我國共有各類國家級開發區628家，省級開發區2053家，各類產業園區15000多個，其中飛地型經濟園區800多個，對中國經濟的貢獻逐漸增大。其次，空間佈局逐步最佳化。從區域視角看，我國長三角、珠三角地區以及四川、遼寧等省的飛地經濟發展較好，中西部省市飛地經濟發展快速崛起。其中，江浙滬皖四省設立的省際、市（縣）際飛地型經濟園區已超過200個，安徽作為“飛入地”與江浙滬合建的省際飛地園區已達100多家。廣東現有飛地園區50多個，在湖南湘西、貴州甕安、新疆喀什等地都建有跨省產業轉移工業園。最後，執行機制更加成熟。一是“飛出地”與“飛入地”產業有效對接成為共識，各地在產業轉移過程中實施產業鏈共建，如深汕特別合作區、淮安鐵嶺工業園等。二是政府統籌、市場執行成為飛地管理的有益探索，如蘇州工業園、光谷黃岡科技產業園等透過成立園區管理平臺公司，建立市場化運作模式。三是“反向飛地”成為飛地經濟的創新“風向標”，一些經濟欠發達地區開始在發達地區建立園區，如成阿工業園、甘眉工業園等。
飛地經濟發展仍面臨的問題。其一，飛地經濟與“飛入地”經濟融合發展問題。在目前“飛出地”的專案輸出中，限制性或禁止性專案居多，輸出的專案沒有在“飛入地”形成產業配套，同時有些會給“飛入地”帶來一定的環保壓力。如何進一步推進“飛出地”輸出專案的高質量落地是一個亟待解決的問題，這涉及市場監管、財稅分配、消費市場認可等一系列深層次難題。其二，飛地經濟的園區建設與管理運營問題。飛地經濟的承接平臺主要是園區，且以傳統園區改造提升為多。飛地經濟園區的建設質量和管理運營對於帶動“飛入地”經濟發展的影響力不容忽視。據調查，園區區位佈局不合理，交通、醫療、教育和商業服務等公共設施配套不完善，管理運營團隊與屬地利益相關者衝突，以及相關政策落實和銜接不到位等問題頻頻出現，增加了飛地經濟與“飛入地”產業融合難度，也造成了諸多浪費和資源閒置。其三，飛地經濟的企業和社會大眾參與問題。飛地經濟不僅僅是“飛出地”的行為或政府和園區運營者的責任，更多地需要“飛入地”的企業和社會大眾參與。目前，一些飛地經濟缺少龍頭企業參與，在產業配套能力和產業叢集建設上未能達到理想狀態，導致面臨“飛出地”產業轉移動力不足和“飛入地”吸引力不夠的雙重困境。此外，大量經濟社會問題從飛地範圍向毗鄰行政區域的日益“外溢”和滲透延伸，給政府管理帶來突出壓力，單一主體並不能滿足日益多樣化要求。其四，飛地經濟的利益分享與激勵機制尚未到位的問題。飛地經濟的利益分享與激勵機制是決定飛地合作能否順利推進的關鍵。透過諸多案例發現，兩地政府間、政府與園區運營企業間存在責權利不明晰、合理的利益分享機制尚未建立等問題，“一事一議”的辦事原則優點很多，但缺乏相對穩定的利益分配機制，遇事雙方博弈成本較高。同時，稅收、GDP統計的屬地原則與政績考核、官員擢升評價體系存在“衝突”，如何有效破解兩地政府間稅收分成和GDP統計分解難題，是影響合作雙方能否持續投入、飛地經濟能否可持續發展的“癥結”。
飛地經濟的典型模式
近年來，有關省（區、市）打破行政區劃界限，創新跨區域合作模式，初步形成了如下典型模式。一是按照飛地經濟的產生原因劃分，包括對口支援與幫扶型、國內產業轉移型、FDI投資型、國家戰略需求型等。對口支援與幫扶型是經濟較為發達地區對經濟欠發達地區由對口支援與幫扶任務而探索出的產業扶貧“造血”式新途徑。國內產業轉移型是指“飛出地”和“飛入地”存在產業結構和層級梯度差，按照產業梯度轉移路徑推進的飛地經濟，前者具有資金、技術、管理和品牌優勢，但因土地指標、用工成本和資源能源環境的約束，急需“騰籠換鳥”；後者則為經濟相對欠發達地區，期待“築巢引鳳”。FDI投資型指飛地經濟遵循國際產業大轉移路線，成為全球價值鏈的一個環節。國家戰略需求型是黨中央和政府因經濟發展需要而作出的一種空間戰略部署，如諸多國家級新區建設。
二是按照飛地經濟的發展業態劃分，包括生產製造型、孵化轉化型、平臺生態型和創新型。生產製造型是飛地經濟最主要的模式，大多圍繞“飛入地”急需的主導產業進行招商引資、產業配套和園區功能開發，“飛出地”以總部經濟、研發中心為主，“飛入地”扮演加工製造、產業配套、商務服務角色。孵化轉化型是孵化器和眾創空間的拓展，側重於將“飛出地”技術和專案在“飛入地”孵化、轉化和產業化發展，在此基礎上進一步育成孵化鏈條，拓展招引地域範圍和產業種類。平臺生態型是近年來興起的一種新模式，大多是圍繞某幾個行業龍頭企業、領軍型企業、平臺型企業和創新型企業（包括“獨角獸”）形成的產業叢集生態，如大學科技園和“四不像”新型研發機構等。創新型是以知名高校、科創園為載體，吸引全球高層次人才向該地區集聚，形成“人才飛地”，建設教學—科研—生產一體化的高新技術產業區。
三是按照飛地經濟的運營主體劃分，包括政府主導型、市場化運作型和多元化參與型。政府主導型是指飛地園區建設和運營管理主要是由“飛出地”主導或“飛入地”政府（及其投資建設開發公司）託管、共建等，主要包括中央政府主導、地方政府主導和“中央—地方”政府互動治理等。市場化運作型採用“政府引導+企業參與”的形式，包括跨域公司引導、產業叢集引導、基於產業鏈分工或模組化分工的地區功能專業化合作方式，以及市場機制引導下的自組織模式。這些模式主要依靠市場對資源最佳化配置的決定性作用，透過產業聚集效應，不斷擴大企業的自主權，透過城市自身發展，整合區域市場，形成一定規模的飛地經濟。多元化參與型是在政府和企業之外，由高校院所、行業協會、產業技術聯盟或戰略投資等共同投資運作的飛地園區，以技術、團隊、品牌和資本為紐帶，推動多主體、多型別合作，主要包括各種大學科技園、產業技術研究院、科創城，以及各類孵化器和產業園區等平臺。
影響飛地經濟發展的因素及機制
飛地經濟的產生需要滿足三大前置條件。首先，以分離性為基礎條件。“飛出地”和“飛入地”只有隸屬於不同行政區，才會發生空間重構。其次，以差異性為必要條件。只有兩地存在資源要素、產業結構、發展階段、政策制度和生態環境等差異性，才會有優勢互補的需求。最後，以互利性為必要充分條件。只有兩地在財稅分配、GDP資料統計、經濟發展和社會民生等方面找到互利共贏的解決方案，才可能持續推動飛地經濟發展。
飛地經濟的發展主要受五種因素影響。一是受產業梯度的影響。“飛出地”和“飛入地”之間的產業結構和人均收入往往存在著明顯的產業梯度；兩地在教育和科研投入上的差異，又會在技術水平上形成“領跑者”和“跟隨者”的梯度差異。兩地存在明顯的產業和技術梯度，最終形成兩地之間產業梯度轉移的動力。二是受產業相似性的影響。如果兩地之間存在嚴重的產業趨同，其競爭傾向較高不利於飛地經濟發展，相反，相似係數較低，產業差異明顯，其協作傾向較強。從判別標準看，“飛出地”和“飛入地”三次產業的區位商差異明顯，說明兩地的比較優勢明顯不同，產業轉移的可能性較大。三是受自然條件的影響。從地理區位看，如果“飛入地”與周邊地區地域相連，交通網路發達，可以大大降低相互間的交易成本，生產要素結合成本低廉，為產業轉移提供了巨大推動力；從資源條件看，礦產資源匱乏不利於資源消耗型產業的生存。四是受制度環境的影響。國家戰略部署和各種規劃規定等加強了對“飛地經濟”發展的指導，幫助協調解決“飛地經濟”發展中的重大問題，為飛地經濟發展營造良好的政治和政策環境。“飛出地”淘汰落後產能、節能減排、環境治理等產業政策，往往會引導非核心功能和傳統制造業向“飛入地”轉移。五是受人文環境的影響。兩地民眾具有相同或相近的觀念，有利於移入企業很快與接受地各類行政和社會組織充分融合，與員工、政府、金融和社群等相關利益群體很容易地建立互信。
飛地經濟發展的機理機制。第一，飛地經濟的動力機制。飛地經濟發展是一個具有時間和空間維度的動態過程，是一個包含要素的跨區域移動、國際間與地區間投資與貿易活動的綜合過程。飛地經濟發展的最終結果是在“飛入地”形成一個完整的、健全的、與其所處的自然環境條件和周圍經濟組織互相協調的產業生態系統。為此，飛地經濟動力機制的核心是互利互惠。只有充分調動“飛出地”政府、“飛入地”政府和飛地園區投資運營商三方的能動性，鼓勵區域化的國家空間重構，才能緩解惡性競爭、縮小發展差距、應對城市土地利用和資源環境約束等問題。同時，要擺脫過去的城市企業主義發展方式，否則容易導致競爭加劇和缺乏合作。第二，飛地經濟的運作機制。圍繞飛地園區的總體規劃、投資開發、拆遷安置、基礎設施配套、運營管理、招商引資、利益分配、社會事務等事項，簽訂規範、詳細、可操作的合作協議，做到分工明確、權責對等、共建共享。目前，飛地園區運營模式主要有工業地產開發、政府平臺自投和政企合作三類模式。按照國家相關政策，鼓勵按照市場化原則和方式開展“飛地經濟”合作，實現策劃、招商、運營一體化，提高飛地園區產業發展的成功率，快速形成產業集聚。第三，飛地經濟的利益協調機制。互利共贏的利益協調機制是飛地經濟可持續發展的基礎保障。這種利益協調機制包括：飛地園區開發過程中的兩地政府合作中的利益協調，兩方合作的範圍、目標、任務以及各方責權利，最為重要的是土地收儲、投融資和收益分配等。招商過程中的利益分配取決於招商模式的採用。不同的招商模式分享利益的方式不盡相同，或獎勵、或佣金、或股份紅利、或稅收減免等。需要特別指出的是橫向生態保護補償機制。要引導生態受益地區（這裡指“飛出地”）與保護地區（這裡指“飛入地”）之間透過資金補助、產業轉移、人才培訓實施補償，建立雙方共同治理環境汙染的長效機制。
如何提升飛地經濟的治理效能
發展飛地經濟涉及飛地園區的兩地政府、投資運營者、企業組織、社會民眾以及由此建立的系統層次結構，主要包括核心主體、外圍主體、中介與平臺、相關基礎支撐。飛地經濟的治理效能關係到飛地經濟能否實現資源配置、環境適應、資訊共享、規模效應等功能，能否形成產業生態及競爭優勢。為此，建議如下：
一是完善頂層設計。為實現飛地經濟的可持續發展，中央和地方政府應該加強頂層設計，核心是處理好政府與市場關係，關鍵是深化土地管理制度改革，完善要素交易規則和服務體系，健全區際利益補償機制等；要充分調動各地各種有利因素，排除阻礙飛地經濟發展的障礙，降低各種不利影響，促進“飛出地”和“飛入地”的順暢連線，構建飛地經濟發展的生態系統。為此，中央層面在完善頂層設計時，應出臺相關政策檔案及相關配套實施細則，便於地方政策執行操作，推進土地、勞動力、資本、技術、資料等要素市場化改革。“飛出地”和“飛入地”政府要針對雙方政府權責劃分、利益分配與糾紛解決等問題出臺指導性、規範性檔案，增強對飛地經濟發展的政策支援，成立由兩地政府領導構成的聯動開發協調委員會作為最高決策機構，協調解決聯動開發過程中出現的重大問題；完善工作機制，設立處理日常事務的工作辦公室，設立若干個專項工作辦公室。
二是理順飛地管理。飛地管理涉及載體的投資運營主體和園區管理運營。投資運營主體可以是兩地政府協商建設的“飛地”園區管委會和黨委會，也可以是政府聯合市場主體建立的聯合投資機構，對“飛地”園區進行投資、開發、管理運營，其關鍵是要明確運營主體的部門職責與管理許可權，避免出現多頭管理與管理空白的現象。管理機制涉及飛地經濟的開發模式、招商模式和管理模式的最佳化和完善，可以採用園中園、託管園、共管園、專案合作和交流合作等模式，也可以利用資金、技術成果、品牌、管理等創新合作模式。此外，“飛地”園區還需加強與“飛出地”和“飛入地”政府溝通交流，與屬地社會組織、民眾加強聯絡，從合作協調機構、具體管理機構和投資實體三個層面細化管理模式。
三是夯實飛地主業。為從根本上確保飛地經濟有效融入“飛入地”及區域產業體系，需深入瞭解與掌握區域經濟與技術發展方向，做好產業空間佈局。特別是要立足城市群總體規劃和新發展格局需求情況，一方面，順應產業發展的短鏈條、本地化、近岸採購的趨勢，以“建鏈、補鏈、強鏈、延鏈”為重點，形成飛地園區的主導產業，兩地聯合引導創新資源和企業專案向產業鏈上下游企業集聚，推動“技術進鏈、企業進群、產業進帶、園區進圈”，促進產業轉移精準化、產業承接集聚化和平臺建設專業化，構建“研發設計—孵化轉化—生產製造—物流配送—服務”良性迴圈的產業生態和創新創業生態，由關鍵點引領線，由關鍵線帶動域面，由域面交織成網路系統，深化區域產業鏈融合發展，為形成區域“一盤棋”的分工格局奠定良好基礎，形成“專案帶動、企業拉動、叢集驅動、產城互動、區域聯動”的新格局。另一方面，除飛地經濟的經濟目標外，要求“飛入地”不能過度追求短期利益而任意承接產業，應根據功能定位、城市佈局、綜合承載力、歷史和文化傳承需要以及生態保護要求，優選承接產業，構建高質量發展的國土空間佈局和支撐體系。
四是最佳化利益分配。利益是政府間合作的前提。“飛出地”一般是經濟發達地區，要跳出“一畝三分地”思維，從整體發展、長遠利益出發，充分調動經濟欠發達“飛入地”的合作積極性。“飛出地”政府為發展飛地經濟，適度犧牲部分短期利益，在GDP統計指標劃分、財稅分配比例、土地出讓收益、工業增加值、產品銷售收入、進出口總額等方面作出實質性讓渡，以謀求長期的、潛在的未來收益。對“飛入地”政府而言，要突破傳統思維束縛，不要將飛地經濟視為“唐僧肉”，主動推進飛地園區土地收儲流轉與平整開發、居民農民的拆遷安置、勞動社會保障、基礎設施及公共配套建設等，儘可能降低飛地園區初期開發成本和制度性成本。積極發揮“飛入地”的屬地優勢，協調和降低園區執行的市場監督、環境保護等合作成本。此外，還要重視“飛入地”社會組織和民眾對飛地經濟的參與程度。飛地園區在發展自身經濟的同時，要積極參加屬地的社會公益慈善和民生事業，提高社會大眾對飛地園區的認可度和美譽度。
（南開大學碩士研究生趙勇冠和蔡盈對本文亦有貢獻）
【注：本文系國家社會科學基金重大專案“提高京津冀中心城市和城市群綜合承載及資源最佳化配置能力研究”（專案編號：20ZDA041）的階段性成果】
【參考文獻】
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來源： 人民論壇
