來源:新京報
資源枯竭型城市的20年“變形計”
因資源而興，因資源而衰，是所有曾經“家裡有礦”的城市難以繞開的“資源詛咒”宿命。
隨著金融危機後大宗商品“黃金十年”的終結，許多資源型城市的資源綜合利用水平低，逐漸走向枯竭。當累計採出儲量已達到可採儲量70%以上，這些城市被稱為資源枯竭型城市。2008年、2009年、2012年，中國分三批確定了69個資源枯竭型城市(縣、區)，其中煤炭城市37座、有色金屬城市14座、黑色冶金城市6座、石油城市3座、其他城市9座，涉及人口1.54億。可以說，資源枯竭型城市的未來不僅關乎一座城市的命運，也關係到中國城市的發展生態，攸關整個社會高質量發展的成色。
《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》指出，對於衰退型城市，要加快其轉型發展，核心是大力發展接續替代產業，同時解決最突出的一些歷史遺留問題。“轉型”這道資源型城市的終極課題，各地給出了不同的解題思路。然而受制於資源、環境、制度、技術乃至人才等多方面的因素，轉型困難重重。20年來，轉型效果如何，有哪些經驗和教訓，未來的出路在哪裡等等，仍然是中國資源型城市在命運的十字路口需要直面的拷問。
失落的城市
衰退之後的遼寧阜新，成了新的起點。
阜新市市政府東南方向2.5公里處，是新中國成立後的第一座大型機械化露天煤礦，也是亞洲第一露天煤礦——海州露天煤礦。
1953年正式投產的海州露天煤礦，曾創造過不可思議的輝煌：半個多世紀裡，累計生產煤炭2.44億噸，完成工業產值96.98億元，上繳利稅33.45億元。
但這也為阜新市留下了一個相當於38座北京故宮面積總和的巨大“傷疤”。歷經半個多世紀開採，海州露天煤礦形成一個東西長3.9公里、南北寬1.8公里、垂深350米、總佔地面積7.02平方公里的巨型“礦坑”。
2001年，阜新的煤礦已回天乏術，東梁礦、平安礦、新邱露天煤礦經國務院批准實施全面破產。也是在這一年，阜新在國務院專題辦公會議上被確定為“全國首個資源枯竭型城市經濟轉型試點市”。2005年5月31日，輝煌了半個多世紀的海州露天煤礦正式關閉。
全國其他資源型城市，也陸續走入了相似的困境。
甘肅白銀，一座以貴金屬命名的西北城市，儘管並不盛產白銀，卻是銅、鋁、鉛、鋅等有色金屬的寶地。
1956年7月，白銀公司進行3次礦山大爆破，被認為是白銀具有開拓意義的三聲巨響。天南海北的年輕人們響應號召，背井離鄉來到白銀。戈壁灘上燈火通明，廠房和市區建設起來。1959年10月1日，白銀公司露天銅礦正式投產，銅硫產品產量和產值利稅率曾連續18年居全國之首。
白銀一度成為甘肅省內僅次於蘭州的第二大工業城市，但頂峰很短暫。白銀市志記載，20世紀90年代後，職工下崗、社會失業率上升。至1995年，城鎮人口和無業人員不斷增加，城鎮居民的就業程度不斷下降。2004年，白銀公司就宣佈破產。
夢醒之後，衰退的白銀面臨更殘酷的現實。“在國家首批資源枯竭城市中，白銀市屬於歷史欠賬最多、財力狀況最差、生態環境最惡劣、面臨困難最多的城市。”一份官方釋出的《甘肅省白銀市資源枯竭城市轉型規劃》中這樣寫道。
2007年12月24日，國務院出臺《國務院關於促進資源型城市可持續發展的若干意見》後，國家發改委於2008年3月17日確定了國家首批資源枯竭城市，共有12個城市被列入。包括阜新、伊春、遼源、白山、盤錦、石嘴山、白銀、箇舊(縣級市)、焦作、萍鄉、大冶(縣級市)、大興安嶺。此後在2009年和2012年，又分別確定了32個、25個資源枯竭型城市。
這些城市似乎有著相同的宿命，它們大多興起於新中國第一個五年計劃時期，卻又在21世紀前後遭遇集體陣痛。
中國科學院地理科學與資源研究所副研究員、中國自然資源學會資源型城市專業委員會秘書長餘建輝告訴新京報記者，改革開放以後中國經濟高速發展，同時也意味著資源的快速消耗，很多城市是在民國時期乃至古代都有開採活動，資源的消耗更大。此外，資源枯竭型城市的國企往往比較集中，受上世紀九十年代國企改制衝擊，歷史包袱更重。
據國家發改委訊息，截至2018年，全國69個資源枯竭型城市已累計獲得中央財政轉移支付資金近1600億元，針對獨立工礦區和採煤沉陷區的發展困難，中央預算內投資支援力度逐年增大。
產業換道
對於資源枯竭型城市來說，財政補貼並不能從根本上解決問題，轉型或是惟一出路。
“全世界的資源型城市轉型都是個巨大的難題。”餘建輝說，資源型城市在資源開採高峰時期很難有動力去發展別的產業，慢慢就形成了產業結構單一、城市發展過於依賴資源型產業、難以抗擊波動風險的隱患。等到了資源開採後期，社保虧欠、失業人員比重過大、設施老舊不堪等很多矛盾凸顯出來，這時候再讓經濟支柱已經開始崩塌、財力入不敷出的城市，去考慮比之前發展還要大得多的轉型問題，難度更大。“還有很多發展意識、發展慣性的問題等等，更加難以扭轉。”
一篇名為《中國特色資源型城市轉型發展的路徑思考》的論文指出，資源型城市轉型的核心是經濟轉型，而經濟轉型的根本是產業轉型。一般來說，國內產業轉型模式包括三個類別，一是替代型，即完全捨棄傳統產業，實現徹底轉型；二是延伸型，即進一步深化原有產業模式，實現縱深一體化或產業叢集化的發展目標轉型；三是混合型，即一種兼顧原有產業的延伸轉型與培育新產業的混合型發展轉型。
黑龍江鶴崗是一座典型的以“煤頭化尾”為轉型抓手的城市。時至今日，煤炭產業仍然是鶴崗的支柱產業，短期之內難以做到“去煤化”。
2015年，中國海洋石油集團有限公司以鶴崗市煤炭資源為依託，在東北地區投資興建的第一套煤化工專案——華鶴“3052”專案建成投產，年產30萬噸合成氨、52萬噸尿素。
要走出一條不唯煤、延伸煤，產品精深加工，資源型城市轉型的高質量發展之路——基於這樣的判斷，鶴崗全力推進煤轉電、煤制焦、煤制氣、煤制肥、煤基多聯產五大產業鏈發展，加快建設煤化工產業園，促進產業聚集，把做深做長煤炭精深加工產業鏈作為鶴崗經濟解困、城市轉型的有效途徑之一。
甘肅玉門的轉型則更為激進，不僅產業換道，連城市也一併捨棄了。這座西北小城曾是中國石油工業的搖籃，也是鐵人王進喜的故鄉。上世紀90年代初，衰敗的跡象開始露出苗頭，油田產業彷彿進入了倒計時。2003年，為了擺脫對石油的依賴，玉門做出了“棄城”的驚人之舉。
遷城後的玉門嘗試舉全市之力發展風電產業。南依祁連山，北鄰馬鬃山，“兩山夾一谷”的特殊地理位置使得玉門成為東西風的天然通道，被稱為“世界風口”。
“等風來”的玉門還搭上了國家提倡發展新能源的“風口”。一組資料顯示，玉門風能資源總儲量1.5億千瓦，可開發量4000萬千瓦以上，佔全國可開發量的七分之一，風場集中在1萬平方公里內，年滿負荷發電小時數可達2300小時。
隨著產業結構的升級，轉型有了更廣袤的外延空間，資源枯竭型城市依託各自優勢特色探索轉型路徑。例如，中國“鋅都”廣東韶關主動融入粵港澳大灣區，在交通、產業、科技、金融、民生等方面開展深入合作；山東棗莊傾力打造“網際網路小鎮”，積極佈局電子商務、大資料產業、產學研轉化等產業；廣西“煤都”合山立足工業研學，透過整修礦山、礦井、老火車站、鐵軌等遺蹟，努力打造獨樹一幟的“一城一軌一園”特色工業旅遊品牌……這其中，一些城市已成功轉身，另一些城市仍在努力探路。
陳舊與潮流的碰撞
2021年7月18日，一股音浪隨著躁動的鼓點在阜新海州露天煤礦巨型礦坑炸響，這是“2021遼寧·阜新草莓音樂節”舞臺現場。兩天的演出，超過3.5萬名樂迷湧入8萬平方米獨特的礦坑，享受了一場奇妙的音樂盛宴。
知名歌手毛不易、搖滾音樂人謝天笑以及許多小眾樂隊悉數登場，昔日“工業病”留下的“傷疤”大坑，搖身一變成了極具朋克氣質的舞臺。儘管已是盛夏，但在這個全國獨一無二的“礦坑音樂節”中，年輕歌迷的熱情一次次將現場推向高潮。
近幾年，音樂節的熱度節節攀高。從2000年舉辦的第一屆北京迷笛音樂節至今，音樂節市場迎來了第三個十年，除了一路向好的資料，一個明顯的變化就是音樂節市場逐漸從一線城市下沉到地級市和縣級市，音樂節正在成為“城市營銷”的利器。
資源枯竭型城市顯然也看到了其中的機會。據新京報記者不完全統計，至少25個資源枯竭型城市曾舉辦過音樂節，潮流摩登的音符飄蕩在具有年代感的工業城市上空，碰撞出一種迥異於其他城市的化學反應。
音樂節是各大城市培育文旅新業態的一個縮影。國際經驗表明，文旅類產業往往是資源枯竭型城市突圍的“藥方”之一，除了發展傳統的旅遊業，各種體育賽事、城市嘉年華活動被青睞選中。
2021年5月22日，甘肅白銀一場山地馬拉松百公里越野賽戛然而止，21名參賽者不幸倒在了比賽的路上。
這場比賽原本是白銀髮展“文體旅”產業的一次嘗試，越野賽鳴槍地正是計劃建立5A級風景區的黃河石林。據該景區所在的景泰縣“景泰融媒”2018年6月的報道顯示，自2017年以來，黃河石林大景區已先後舉辦國際腳踏車賽、萬人徒步大賽以及國際馬拉松賽等賽事。
這篇報道稱，當地要依託黃河石林的獨特地形地貌，“打造獨一無二的集黃河、石林、沙漠、戈壁、綠洲、奇山峻峰於一體的國際性品牌賽事”。
這種突出當地特色自然景觀的設計策略與其他城市“辦馬”思路並無二致，問題出在白銀當地主辦方缺乏針對極端天氣的預案，最終釀成這起令人惋惜的事故。
首都經貿大學城市經濟與公共管理學院教授吳康告訴新京報記者，城市基礎設施與服務將直接影響城市發展文旅類第三產業的效果。但他同時指出，僅靠消費型的第三產業很難支撐資源枯竭型城市走向復興，“消費型城市往往要求城市體量要大，人口密度高，尤其是年輕人多，才能保障城市的消費活力，而資源枯竭型城市人口向外流失，基礎設施與服務跟不上，形成了一個惡性迴圈。”
生態修復實現“蝶變”
從頂峰墜落的資源枯竭型城市，首當其衝面臨的是生態環境的嚴重破壞，如何修復生態“爛攤子”，是資源枯竭型城市不可迴避的一道難題。
因煤而興、因礦設區的“百年煤城”徐州賈汪區曾經就有一段“灰歷史”。賈汪曾是徐州地區重要煤炭產地之一，常年的開採嚴重破壞了當地生態環境，“雨天一身泥、晴天一身灰”，是當時周邊居民的真實生活寫照。
為改善當地潘安湖的生態面貌與老百姓的生活環境，2010年3月，賈汪區正式對潘安湖採煤塌陷區實施改造，拉開了賈汪生態轉型的大幕。
賈汪大力開展大氣汙染物減排工作、推進碧水繞城工程，改善城區水環境、全面啟動“二次進軍荒山”綠化工程修復裸露荒山。一套組合拳下來，賈汪已然成為令人稱奇的生態樣本，真正實現了從“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的蝶變。
與礦產類資源枯竭型城市轉型不同，由於林業資源的可持續屬性，林業資源枯竭型城市往往選擇透過林木資源的科學營林和發展“碳匯經濟”生態補償機制，同時發展生態旅遊業與其他優勢特色產業的生態轉型路徑。
透過梳理可以發現，69座資源枯竭轉型試點城市中，其中林業資源枯竭轉型試點城市為16個，佔試點城市總數的23.2%。對映到地理空間上，中國林業資源枯竭型城市基本分佈在東北地區的大小興安嶺及長白山地區。
伊春，新中國森林工業起步的小城，擁有廣袤的森林資源。2011年，《大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃》實施，伊春率先停止了森林主伐，2013年又早於全省森工一年全面停止了商業性採伐。
作為全國開發最早、停伐最早的重點國有林區，停伐後伊春培育森林後備資源34萬畝，森林撫育880多萬畝，森林蓄積量年均淨增1000萬立方米以上，森林覆被率提高0.3個百分點，夯實了北方最重要的生態屏障。
伊春林區把森林食品、生態旅遊、北藥種植、木業加工、綠色礦業確定為轉型主導產業，打生態牌、走特色路，綠色生態產業體系初步形成，此外努力增加林業碳匯，推進林業碳匯走向市場交易。但總體來看，這些產業仍處於起步階段。由於地處偏遠、閉塞等原因，國有林區的經濟和社會發展仍相對滯後。以2018年為例，伊春國有林區實現生產總值274.15億元，公共財政預算收入17.89億元，常住居民人均可支配收入24998元，與國內發達地區和黑龍江省內相對發達地區仍有較大差距。
這注定是一場艱難卻毫無退路的硬仗。2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上指出，中國將提高國家自主貢獻力度，採取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭於2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。
碳中和的大潮已至，中國能源結構正面臨一場“大洗牌”，其背後是一場深刻的區域、城市革命。“資源型城市是我國碳排放的大戶，這些城市的轉型，尤其是城市內資源型產業的轉型，無論是技術的改進還是去產能等，都對碳排放的有效削減起到很大作用。”餘建輝表示，“我國雙碳目標的實現與資源型城市的科學轉型有著非常緊密的聯絡。”
“止血”之後
2013年，國務院印發的《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》提出，到2020年，資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決，可持續發展能力顯著增強，轉型任務基本完成。
如今，全國資源枯竭城市轉型的結果到底如何？餘建輝分析稱，“從目前觀測的結果來看，資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決這個目標已經達到。”
餘建輝表示，國家從2001年開始對資源型城市進行轉型試點，2007年開始對資源枯竭城市實施大規模轉型引導和扶持政策，解決了這些城市一大批的歷史遺留問題，可以說如果沒有國家援助，目前這些城市不會有現在的發展狀態。雖然有些城市在各自的區域內仍然是相對弱勢的城市，但是比2007年的狀態，要好太多了。
今年5月，國務院辦公廳印發了《關於對2020年落實有關重大政策措施真抓實幹成效明顯地方予以督查激勵的通報》(國辦發〔2021〕17號)，對培育壯大接續替代產業、保障和改善民生、加強生態環境整治、著力解決歷史遺留問題等轉型成效突出的江蘇省徐州市賈汪區、安徽省銅陵市、江西省景德鎮市、山東省棗莊市、河南省濮陽市、湖北省黃石市、四川省瀘州市等7個資源枯竭城市予以了督查激勵。
吳康告訴新京報記者，上述城市共同點在於，一是成功培育壯大了接續和替代產業，尤其是大力發展科技創新類產業；二是城市的基礎設施和民生環境改善明顯，三是生態環境整治比較徹底。
餘建輝認為，資源枯竭城市有些深層次的問題還沒有解決，長效體制機制建立還得一段時間，目前“止血”的問題是解決了，但是後期的發展，能否像其他城市一樣可持續，能否在各個方面趕上區域發展的平均水平，仍然需要很多努力。
餘建輝指出，資源型城市作為中國資源能源供應地的現實地位不會改變，這類地區仍然是中國經濟社會發展、實現民族偉大復興不可或缺的一大力量。資源型城市做好自己的城市職能是首要任務，在城市發展的過程中能夠創造性地構建適合自己的轉型道路，避免以後資源枯竭造成的發展波動，成為一個實現可持續發展的城市，則是未來努力的目標。
參考資料：《中國資源型城市可持續發展研究》、《中國特色資源型城市轉型發展的路徑思考》(《西北工業大學學報》社會科學版)、《林業資源枯竭型城市轉型機制研究》(《生態經濟》)等
新京報記者 李照 實習生 楊潤苗 韓夢
