持續強化反壟斷執法 以公平競爭促進高質量發展
王先林
2021年4月26日，市場監管總局依法對美團實施“二選一”等涉嫌壟斷行為立案調查，10月8日依法做出行政處罰決定，責令其停止違法行為，退還“二選一”保證金12.89億元，並處以其2020年銷售額的3%計34.42億元罰款，同時發出行政指導書，要求美團全面整改。這是市場監管總局在平臺經濟領域又一次重大反壟斷執法行動，對於規範平臺經濟競爭秩序，促進高質量發展具有重要意義。
一、強化反壟斷是完善社會主義市場經濟體制的內在要求
我國改革開放的40多年曆程，在很大程度上就是市場競爭機制作用不斷擴大的過程。透過市場公平競爭不斷激發市場活力和創新動力，使我國經濟不斷走向繁榮。立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，我國經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，實現有效市場與有為政府的結合。《反壟斷法》作為市場經濟的基本法律制度，旨在保護競爭這一市場機制的核心，提高經濟執行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展。因此，社會主義市場經濟越發展，就越需要強化反壟斷，更好發揮政府“有形之手”的作用，推進高標準市場體系建設，維護公平競爭的市場秩序，保障市場機制有效執行，使“無形之手”能夠高效配置資源，激發市場主體不斷創新，市場活力充分迸發，推動構建新發展格局，實現高質量發展，促進共同富裕。
從世界範圍看，各國特別是歐美等發達經濟體普遍重視加強反壟斷，透過強有力的反壟斷執法保護市場公平競爭，促進經濟發展。從美國1890年頒佈《謝爾曼法》算起，反壟斷法已經有130多年的歷史。特別是近年來隨著數字經濟快速發展，壟斷問題逐步顯現，各國紛紛加強反壟斷監管執法，歐盟推出《數字服務法》和《數字市場法》兩項法案，強化大型網際網路平臺的監管措施，並積極開展一系列執法行動，僅對谷歌公司在2017至2019年的三年裡就3次作出反壟斷處罰，總計開出了82.5億歐元的鉅額罰單。美國提出《終止平臺壟斷法案》《平臺競爭與機會法案》等6項反壟斷法案，撤銷《縱向合併指南》，並對谷歌、臉書等網際網路巨頭提起反壟斷訴訟，反壟斷監管不斷趨嚴。英國、德國等反壟斷執法機構也不斷加大反壟斷執法力度，近期相繼啟動對谷歌、亞馬遜等網際網路平臺企業的反壟斷調查。
近段時間以來，我國加大平臺反壟斷監管執法力度，打出一系列“組合拳”，制定出臺《關於平臺經濟領域的反壟斷指南》，查處阿里巴巴集團“二選一”等重大典型壟斷案件，對45起平臺企業未依法申報案做出頂格處罰，依法禁止虎牙鬥魚併購案，解除網路音樂獨家版權等，取得的成績舉世矚目。此次市場監管總局依法對美團“二選一”壟斷案做出處理，是強化平臺經濟反壟斷監管又一重大成就，充分體現了國家公平公正持續強化平臺經濟反壟斷監管、規範平臺經濟領域競爭秩序的態度和決心。
二、公平公正科學高效執法，促進平臺經濟規範創新健康持續發展
近年來，得益於國家綜合經濟實力和創新動力的整體提升，得益於網際網路的開放包容、技術的不斷創新進步、商業模式的迅速迭代，我國平臺經濟快速發展，在提高全社會資源配置效率、貫通國民經濟經濟迴圈、推動技術進步和產業變革方面發揮了重要作用，成為我國經濟增長的新引擎。但與此同時，平臺壟斷、競爭失序問題逐漸顯現，“二選一”等限制競爭行為嚴重破壞了市場競爭秩序，更使得平臺“競爭失焦”，企業從注重技術進步和商業模式創新轉變為注重爭奪有限的商家資源，削弱了平臺經濟的創新發展動力。
本案作為阿里巴巴集團壟斷案後又一例平臺經濟領域“二選一”行為壟斷案，充分體現國家強化平臺經濟反壟斷監管執法的堅定決心，體現了堅決治理“二選一”行為的鮮明態度，體現了執法機構對所有市場主體一視同仁、平等對待，公平公正開展反壟斷執法的監管原則。本案行政處罰決定書分析縝密，說理透徹，並在作出行政處罰的同時透過行政指導的方式對美團提出依法合規經營的整改要求，充分體現出我國反壟斷執法的目的在於規範平臺企業行為，在於明確底線，設定“紅綠燈”，促進平臺經濟更好更快發展。特別是，目前我國平臺經濟國際競爭力仍有不足。國家加強平臺經濟領域反壟斷監管，嚴厲打擊“二選一”等壟斷行為，就是要避免我國平臺經濟陷入低水平競爭的迴圈，規範和引導平臺企業轉換競爭賽道，致力於透過技術創新和提升效率獲得競爭優勢，不斷提高競爭層次和水平，進而推動技術和產業深層次變革，使不斷湧現新的優質平臺企業始終成為可能，使我國平臺經濟發展更有後勁、更可持續，擁有更加光明、更加繁榮的未來。
三、充分保護各類市場主體合法權益，推動形成良性互動協同發展良好格局
平臺經濟作為一種新的生產力組織形式，以資料為要素，以網路為載體，連線貫通眾多市場主體，形成共生共榮的生態系統，大量的中小企業伴隨平臺成長獲得了發展機會，煥發出嶄新的活力與生機。但與此同時，中小企業相對平臺往往處於弱勢，平臺企業實施“二選一”等壟斷行為，破壞公平競爭市場環境，平臺內中小企業的經營自由受到限制，合法權益遭到侵害，不僅難以獲得更好的發展，甚至可能危及生存。同樣，壟斷行為還限制了消費者的選擇，使其無法獲得更優質的價格和服務，合法權益也不能得到充分保障。執法機構及時要求美團停止“二選一”行為，全額退賠收取平臺內商家的獨家合作保證金12.89億元，並要求美團採取措施切實保護平臺內商家、外賣騎手、消費者等各方主體合法權益，充分表明了執法機構依法保護平臺經濟各類主體合法權益的執法理念，體現了支援和保護中小企業發展、維護人民群眾切身利益的價值取向。
平臺作為要素流通和資源配置的重要節點，理應發揮暢通國民經濟迴圈、促進中小企業協同發展、便利人民生活、繁榮市場經濟的重要作用，而不應濫用具有的市場支配地位實施壟斷行為損害中小企業和消費者利益。國家持續強化平臺經濟領域反壟斷監管，就是要依法查處壟斷行為，恢復市場競爭秩序，並透過個案的示範和警示作用，引導督促平臺企業自覺服從和服務於經濟社會發展大局，為各類市場主體特別是中小企業創造更加廣闊的發展空間，推動形成大型平臺企業和中小企業良性互動、協同發展的良好格局，更好保護消費者利益，讓各類市場主體分享平臺經濟發展成果，實現共同繁榮。
四、要持續強化反壟斷推動高質量發展
我國《反壟斷法》自2008年實施以來，執法機構積極開展執法活動，依法查處了一系列重大典型的壟斷案件，有力維護市場公平競爭，推動形成統一開放、競爭有序的市場體系。我國已成為世界第二大經濟體，要實現由“大”到“強”和創新驅動的高質量發展，對市場公平競爭的需求比任何時候都更為強烈。8月30日，中央全面深化改革委員會第二十一次會議審議通過了《關於強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，對強化反壟斷工作指明瞭方向、明確了任務、提出了要求，必須堅持監管規範和促進發展兩手並重、兩手都要硬，持續強化反壟斷執法，以公平競爭促進高質量發展。
要進一步加強反壟斷制度體系建設。儘快修改完善《反壟斷法》，明確體現強化反壟斷的各項原則和規則，完善壟斷行為認定規則。同時，健全反壟斷配套立法體系，針對性完善相關制度規則和指南，建立公開公正透明的反壟斷監管規則，強化反壟斷執法的法治保障，為市場主體提供清晰明確的行為指引。
要進一步強化反壟斷監管執法。我國現階段壟斷行為仍多發頻發，不利於構建統一開放、競爭有序的全國大市場。我國完善社會主義市場經濟體制，促進經濟持續健康發展，需要持續性、常態化強化反壟斷監管執法，聚焦社會各方面反映強烈的壟斷問題，加大執法力度，為所有市場主體創造公平競爭的市場環境，促進市場主體在公平競爭中創新發展，提升我國經濟整體競爭力。
要進一步提升反壟斷監管效能。目前我國反壟斷執法力量不足的問題十分突出。要進一步完善反壟斷體制機制，充實反壟斷監管力量，強化反壟斷執法的技術支撐，形成一支高素質、專業化的反壟斷執法隊伍。要加快建立全方位、多層次、立體化反壟斷監管體系，實現事前事中事後全鏈條全領域監管，以高效監管促進高質量發展。
要進一步培育公平競爭文化。在加強反壟斷執法的同時，要發揮典型案件示範警示作用，加強反壟斷宣傳倡導，增強各類市場主體的公平競爭法律意識，引導全社會形成崇尚、保護和促進公平競爭的市場環境，構建企業合規、行業自律、政府監管、社會監督的良好格局。
（作者王先林，繫上海交通大學特聘教授、競爭法律與政策研究中心主任，國務院反壟斷委員會專家諮詢組成員，中國法學會經濟法學研究會副會長）
