新中國成立後，如何建立一個適合中國國情的新型的經濟和政治制度，平穩順利地實現國家制度的歷史性變革，就成了中國共產黨認真思考和探索的問題。劉少奇主持起草的《中華人民共和國土地改革法》及其指導進行的土地改革，就是中國共產黨人運用法律制度實現這一歷史變革的重要步驟。
審時度勢，適時提出分階段、分地區實行土地改革
對於中國這樣的農業大國來說，土地是最重要的生產資料。開展土地制度改革，變封建剝削的土地所有制為農民的土地所有制，是中國新民主主義革命的歷史任務和基本綱領之一。在中國共產黨的領導下，到新中國成立之時，已有1億多人口的老解放區，根據1947年《中國土地法大綱》，完成了土地制度改革，但全國仍有三分之二的地區尚未進行土地制度改革；在華東、中南、西南、西北等新解放區和待解放區，仍有將近3億的農業人口被封建土地所有制所束縛。
土地改革工作，在中央領導層中歷來由劉少奇分管。解放戰爭時期，他先後起草了領導解放區人民群眾開展土地制度改革的綱領性檔案——《五四指示》《中國土地法大綱》，為推動黨在解放區進行的土地改革運動做出了重要的貢獻。
1950年6月，劉少奇在中共七屆三中全會上作報告。會議決定成立由劉少奇負責的中央土地改革委員會，指導全國的土地改革工作
根據新中國成立之前黨領導群眾進行土地改革的經驗教訓，儘早宣佈和規定土改時間，可以讓黨內外人士、農民和地主定下心來專心生產。1950年1月4日，劉少奇在為中共中央起草的《關於新解放區土地改革、減租減息和徵收公糧的指示》中提出了在新解放區分階段、分地區實行土改的步驟：“江蘇、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、陝西、甘肅十一省應該準備在1950年秋後分配土地。在寧夏、青海兩省漢人居住的地區亦須準備秋收後進行土地改革，在少數民族居住的地區及漢人與少數民族雜居地區則不進行。貴州、雲南、四川、西康則在1950年還不能進行土地改革，1951年秋後進行。”這個指示經毛澤東同意後轉發給各省委研究。2月12日，劉少奇根據各中央局、中央分局反饋的情況，起草了《關於新解放區土地改革和徵收公糧的指示》，確定了在新解放區分階段、分地區實行土地改革的時間、步驟和政策，並對土地改革前的準備工作提出了要求。這個檔案經毛澤東、周恩來審閱修改後，又與各民主黨派進行了協商討論，經政務院第212次政務會議討論通過後，於2月28日以中央人民政府政務院名義發出。
以經濟建設為中心，創制恢復國民經濟發展的土地改革法
確定了在新解放區分階段、分地區實行土地改革的基本安排後，劉少奇以主要精力投入到主持起草《中華人民共和國土地改革法》以及準備有關土地改革法的報告的工作之中。
新中國成立前夕，劉少奇就已經認識到：“今後的中心問題，是如何恢復與發展中國的經濟。”徹底廢除封建土地制度的土地改革運動，是恢復和發展國民經濟的一個基本條件。總結新中國成立之前黨領導人民群眾進行土地改革的經驗以及土地改革中曾經出現過的混亂現象和各種錯誤傾向，如何使土地制度改革這樣劇烈的社會變革儘可能平穩地進行，減少社會震動，避免對新生的政權造成衝擊，成了劉少奇著重思考的問題。最終，透過滲透於各種基本的社會關係領域之中的法律秩序來實現這一平穩過渡，成了解決這一問題的最優方案。1950年4月29日，劉少奇在慶祝五一勞動節大會上發表演說。在提到今後的土地改革問題時，他實事求是地說明了當前的現實情況，並指出：“關於這些問題，新的土地法令將要加以規定。鑑於過去的經驗，我們認為在今後實行土地改革，應該完全是有領導的，有準備的，有秩序的，不能容許混亂現象的發生。”
考慮到佔全國人口一多半的新解放區的複雜情況，劉少奇在主持起草土地改革法以及準備有關報告的過程中，採取了比以往更加慎重的態度。他前後多次與其他同志一起就新區土改的基本政策進行了反覆的討論，並向黨內外人士廣泛地徵詢了意見，最終確定了“依靠貧農、僱農，團結中農，中立富農，有步驟有分別地消滅封建剝削制度，發展農業生產”的土地改革總路線。
如同劉少奇所指出的：“土地改革的基本目的，不是單純地為了救濟窮苦農民，而是為了要使農村生產力從地主階級封建土地所有制的束縛之下獲得解放，以便發展農業生產，為新中國的工業化開闢道路。”為此，圍繞是否有利於發展農業生產這一基本準則，吸取解放戰爭時期土地改革政策的經驗教訓，新的土改政策在團結和保護中農、儲存富農經濟、如何沒收地主財產、如何分配土地等問題上有所突破和放寬。
在北京慶祝五一勞動節大會上的演說中，劉少奇公開宣佈了在今後的土地改革中“不動富農的土地和財產”的政策。這就及早減輕了富農的思想顧慮，使他們能夠儘快安心投入生產。而這一政策也在開展土地改革的過程中起到了孤立地主、減少土改阻力的作用。劉少奇後來還提出了在新民主主義階段長期儲存富農經濟的思想，對後來的農村社會經濟發展產生了一定的影響。
在土地分配問題上，實行了在原耕基礎上以抽補調整方法來分配土地的政策，儘可能地減少過多的不必要的土地變動，使農民能夠安心進行農業生產。同時，更加強調團結和保護中農，爭取佔農村人口20%的中農加入到反封建的統一戰線中來，使得90%以上的農村人口團結在我黨周圍。
在新中國成立之前進行的土地改革中，為了最大限度地滿足農民的要求，曾規定沒收地主的一切財產。這一規定固然有其積極作用，但同時也造成地主為了維持生活而隱藏、分散糧食、金銀等財產，一方面浪費、破壞了一定的社會財富，另一方面也使得農民投入大量精力去追索這些隱藏起來的財產，引發不必要的社會混亂，導致勞動力的浪費。為了穩定社會秩序，將勞動力和財富集中投入到生產中來，新的土地改革政策除沒收地主的土地、耕畜、農具等生產資料以及多餘的糧食、房屋之外，其餘財產不予沒收。這樣對於一般的地主而言，仍有維持生活的出路，還可將金銀等財富投入農業生產和工商業經營。這就減少了地主的逃亡和財富的流失，有利於社會秩序的穩定和經濟生產的迅速恢復。
以上這些致力於恢復經濟生產、維持社會秩序穩定的政策和方針，在劉少奇主持起草的《中華人民共和國土地改革法》中作出了明確的規定。1950年6月6日至9日，中共七屆三中全會在北京召開，這是新中國成立之後召開的第一次中共中央全會。毛澤東在會上作了《為爭取國家財政經濟狀況的基本好轉而鬥爭》的報告，指出土地改革的完成是獲得財政經濟情況根本好轉的首要條件。劉少奇在會上作關於土地改革問題的報告，他在報告中對土地改革的總路線和有關富農經濟、債務等問題的方針政策做出了系統詳盡的闡述，報告經會議審議後透過。會議還決定成立由劉少奇負責的中央土地改革委員會，負責審定有關土地改革的檔案，指導全國的土地改革工作。
嚴格執法，按規定開展土地改革運動
新中國成立之初，暫時不具備召開全國人民代表大會的條件，根據中國人民政治協商會議第一屆全體會議透過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》的規定，中國人民政治協商會議全體會議和中央人民政府委員會代行國家最高立法機關職能，政務院也可制定法律規範性檔案。1950年6月14日至23日，中國人民政治協商會議第一屆全國委員會第二次會議在北京舉行，會議的中心議題是討論改革封建土地制度問題。會上，劉少奇作了《關於土地改革問題的報告》，對中國土地改革的重大意義、基本目的、方針政策和步驟進行了系統論述。6月20日，劉少奇就《中華人民共和國土地改革法（草案）》的起草修改情況向會議作了說明報告。6月30日，《中華人民共和國土地改革法》經中央人民政府委員會第八次會議通過後公佈施行，正式成為在全國新解放區開展土地改革運動的法律依據。1950年秋後，土地改革運動在新解放區分期分批地陸續開展起來。
劉少奇在全國政協一屆二次會議上作《關於土地改革問題的報告》，闡明中國土地改革的重大意義
土地改革法頒佈後，受到群眾的熱烈歡迎。山東歷城縣的貧農曾獻亮在聽到土地改革法公佈的訊息後說：“天天盼，今天可真盼到了。”馬上就找村幹部問土地改革法的內容。刊載土地改革法的報紙一到長沙縣農村就被農民搶購一空。江西省各書店在土地改革法頒佈一個月左右的時間裡就售出土地改革法單行本50萬冊。《經濟週報》出版了《土地改革法學習專號》，彙集了一批學習土地改革法的重要參考資料。報紙、廣播電臺以及農村的戲臺，都成了學習宣傳土地改革法的平臺，幹部、學生、農民等透過座談會、訓練班、文藝演出等多種形式對土地改革法進行學習和宣傳。
為了保證土地改革法在土地改革運動中的貫徹執行，在向政協一屆二次會議作關於土地改革問題的報告時，劉少奇就指出要“依法行政”，嚴格按照法律規定開展土地改革運動：“我們在今後的土地改革中，不能容許混亂現象的發生，不能容許在偏向和混亂現象發生之後很久不加以糾正，而必須完全依照中央人民政府和各級人民政府所頒佈的法令及其所決定的方針、政策和步驟，有領導地、有計劃地、有秩序地去進行。”在土地改革運動開始之後，他始終關注著土改的發展情況，要求各地嚴格按照土地改革法及相關法律條例的規定開展土地改革運動。1950年12月20日，他在為中共中央起草的致中南局並告華東局、西北局、西南局的電報中特別指出不允許犯“例如侵犯中農利益，忽視聯合中農的重要性，破壞富農經濟，對地主普遍地掃地出門，亂打亂殺，在工作方式上的強迫命令、大轟大嗡等”錯誤。而1951年6月20日中央在關於轉發6月15日華東局關於結束土地改革及爭取1951年底全部完成土改的指示中，也指出了要嚴格依法進行土改：對錯劃的階級成分，應透過調查及群眾評議並經縣審查批准切實加以改訂。對漏劃的地主，應依法沒收其土地財產。對確係錯誤提升的成分，不僅應在政治上堅決除去錯戴的帽子，而且應在經濟上堅決按照土地改革法的規定予以糾正。
此外，劉少奇還曾在不同場合多次強調全國人民都要無例外地遵守法律，特別是所有黨員，包括黨員負責幹部，都必須無例外地遵守黨的紀律，模範地遵守國家的法律。在土地改革運動中，劉少奇的姐姐劉紹懿被定為地主後寫信給劉少奇。劉少奇在回信中教育她說：“我當了中央人民政府的副主席，你們在鄉下種田吃飯，那就是我的光榮。如果我當了副主席，你們還在鄉下收租吃飯，或者不勞而獲，那才是我的恥辱。”“你家過去主要是靠收租吃飯的，是別人養活你們的，所以你應該感謝那些送租給你們、養活你們的作田人。人家說你們剝削了別人，那是對的，你們過去是剝削了別人。”
完善配套措施，平穩實現制度變革
為了使各地在執行土地改革法的過程中對於遇到的種種情況“有法可依”，土地改革法頒佈後，根據實際情況又陸續公佈施行了一系列的決定、條例和通則。
按照《中華人民共和國土地改革法》第29條的規定，改革土地制度的合法執行機關為各級農民代表大會及其選出的農民協會委員會。土地改革法頒佈後不久，為了規範農民代表大會、農民協會的任務、組織原則、組織方式等內容，經中央人民政府政務院會議討論透過，1950年7月15日頒佈施行了《農民協會組織通則》。
對於土改中人民群眾要求懲辦的惡霸分子和破壞土改的罪犯，土地改革法要求各縣組織人民法庭“依法予以審判及處分。嚴禁亂捕、亂打、亂殺及各種肉刑和變相肉刑”。7月20日，經中央人民政府政務院會議討論透過，頒佈施行了《人民法庭組織通則》，對人民法庭的組織方式、權責劃分進行了規定。
針對農村階級成分的劃分這個土地改革中“可以引起各種錯誤的一個關鍵問題”，1950年7月下旬，劉少奇根據新的實際情況對1933年中華蘇維埃共和國中央政府作出的《怎樣分析農村階級》和《關於土地改革中一些問題的決定》進行補充完善，主持制定了《關於劃分農村階級成分的決定》。這個決定8月4日經政務院政務會議討論透過，於8月20日公佈施行。1951年2月下旬，劉少奇又領導制定了《關於劃分農村階級成分的補充規定（草案）》，針對土改運動開展以來遇到的新情況，更加清晰地規定了相應的政策界限，為廣大幹部群眾處理土改中遇到的問題提供了參考。
此外，政務院還先後公佈施行了《城市郊區土地改革條例》《關於適當處理林權，明確管理保護責任的指示》，針對土地改革運動中組織開展城郊土地改革、清理明確林權的問題作出了規定。
為了保證土地改革運動的順利開展、土地改革法的正確執行，全國各地廣泛地開展了學習和宣傳土地改革法的活動。與此同時，黨和政府還從機關、學校、工廠、部隊等選派人員進行政策、法律方面的培訓，組成土改工作隊奔赴農村，協助農民協會開展土地改革工作。“他們認真地學習了政策，發出了共同的誓言：堅持執行土地改革法，遵守土地改革幹部八項紀律，幫助農民推倒封建大山！”這些工作隊在土地改革運動中發揮了重要的作用。同時，在土地改革運動中湧現出的積極分子有不少經過考驗之後被選拔、充實到鄉、村基層政權的領導崗位。例如浙江省土改的300多萬積極分子中有41.1萬人成為鄉、村政權的領導幹部。學習和貫徹土地改革法、參與土地改革運動的經歷，在所有參與土改的幹部和群眾心中埋下了依法辦事的種子。
彪炳史冊，新中國法制建設程序中濃墨重彩的一筆
根據土地改革法及相關政策規定，黨和政府領導廣大人民群眾，從1950年冬至1953年春，先後進行了三批土地改革運動，共沒收了約7億畝土地和大批耕畜、農具、房屋、糧食，分給了約3億無地少地和缺少生活資料的農民，使他們擺脫了繁重的地租，獲得了自己的生產、生活資料，有效地激發了他們的生產積極性。據國家統計局的統計，1952年同1949年相比，糧食產量增長44.8%，棉花增長193%，油料增長64%，大大解放了農村生產力。隨著生產的發展，農民的生活也有了比較明顯的改善。
《中華人民共和國土地改革法》不同於一般意義上的普通法，它是適應變革基本生產製度需要的過渡性質的法律，是剛剛建立新政權的中國共產黨對建設社會主義法制、實現依法治國的探索和試驗。正如劉少奇在八大政治報告中所指出的：“在革命戰爭時期和全國解放初期，為了肅清殘餘的敵人，鎮壓一切反革命分子的反抗，破壞反動的秩序，建立革命的秩序，只能根據黨和人民政府的政策，規定一些臨時的綱領性的法律。在這個時期，鬥爭的主要任務是從反動統治下解放人民，從舊的生產關係的束縛下解放社會生產力，鬥爭的主要方法是人民群眾的直接行動。因此，那些綱領性的法律是適合於當時的需要的。”
在這一過程中，黨領導人民平穩順利地完成了土地制度的根本變革，鞏固了新生的人民政權，有力地推動了國民經濟的恢復和發展，同時在廣大黨員幹部和人民群眾心中逐漸樹立起了依法治國的理念，為建設社會主義法制國家打下了良好的基礎。劉少奇在這一過程中產生的思考和積累的經驗，為他後來擔任全國人大常委會第一任委員長後開展法制建設打下了堅實的基礎。他主持制定的一大批重要法律法規，對新中國法律制度的形成和發展起了重要作用。
