【摘要】數字經濟時代下，隨著大資料和人工智慧的蓬勃發展，網際網路平臺企業在其建構的商業生態領域中日益佔據資訊、資源與權力優勢。大規模、複雜性商業生態系統賦予網際網路平臺企業在經濟、社會、文化等諸多領域廣泛深刻的影響力和複雜多樣的作用機制。正因如此，在經濟社會數字化轉型的大趨勢下，亟需從多維視角探討網際網路平臺治理之道，並探索構建諸利益相關方共同參與的平臺協同治理體系。目標是基於數字治理、平臺治理理論創新，借鑑國內外平臺治理成功經驗，形成內外部利益相關方全景式治理、網際網路平臺賦能公共部門、公共部門賦權網際網路平臺、第三方組織積極參與和社會公眾共同監督的協同共治機制，打造融合敏捷治理、適應性治理、探索性治理等新型治理理念的綜合治理體系，最終以“良治”為平臺企業乃至數字經濟健康發展提供有效保障和持久動力。
【關鍵詞】平臺治理 協同治理 生態系統 全景式治理
【作者簡介】
梁正
清華大學公共管理學院教授、清華大學人工智慧國際治理研究院副院長
計算機技術和網際網路技術發明創新和擴散應用催生了各類網際網路平臺（後文簡稱“平臺”），人工智慧和大資料技術讓平臺的影響力超乎尋常。然而，網際網路平臺在帶動經濟社會飛速發展的同時，也引致了多種經濟社會風險和不確定性。平臺企業在其建構的商業生態領域中日益佔據明顯的資訊、資源與權力優勢，大規模、複雜性商業生態系統賦予網際網路平臺企業在經濟、社會、文化等諸多領域廣泛深刻的影響力和複雜多樣的作用機制。因此，探索構建數字經濟時代下網際網路平臺治理成為必然。考慮到網際網路平臺涉及眾多社會主體，每一類主體同時兼具多種理性視角，本文力圖在總結國內外平臺治理經驗的基礎上，從多維綜合視角分析平臺的理性屬性，釐清多元治理主體的理性傾向，建構全景式治理框架，嘗試探索構建數字經濟時代網際網路平臺組織的協同治理體系。
網際網路平臺治理現狀
美國是網際網路的發源地，在近幾十年的發展過程中，美國出臺了一系列法律法規以規範網際網路內容。美國在平臺治理方面關注的問題主要包括網路內容、版權保護、個人資料等。在網路內容上，美國一方面重視保護公民的言論自由，另一方面對網路內容進行管控，比如明令禁止涉及兒童色情淫穢的內容。在版權保護方面，美國不斷平衡網際網路發展過程中平臺、使用者、權利人之間的利益關係。1998年美國《數字千年版權法案》（DMCA法案）確立了以“通知—刪除”規則為核心的“避風港原則”。在隨後《數字千年版權法案》的國會報告中，又很快確立了“紅旗原則”，旨在對“避風港原則”進行補充與糾正。在個人資料保護方面，2018年4月，扎克伯格因使用者隱私資料洩露以及Facebook上的虛假資訊等問題受到了美國國會參眾兩院的質詢，參眾兩院要求Facebook必須作出努力和改變。近兩年，美國開始重視對平臺壟斷問題的治理，2021年6月23日，美國眾議院表決通過了《終止平臺壟斷法案》等五項網際網路平臺反壟斷相關法案，旨在促進網際網路行業有序競爭，並推動美國成為全球數字經濟領域規則制定的領導者。
歐盟早在2010年就啟動了對谷歌的反壟斷調查，平臺壟斷問題的治理一直是歐盟的重點，已經相繼對谷歌、Facebook、亞馬遜等平臺發起反壟斷調查。除了辦理反壟斷案件，歐盟還制定平臺領域的規制新規，2020年12月，歐盟委員會提出兩項新的立法，即《數字市場法》和《數字服務法》，以加強平臺領域的競爭保護。現今，歐盟更加重視人工智慧領域和演算法領域的治理問題，如在2021年4月21日，歐盟委員會提出了人工智慧（AI）法規，旨在將歐洲打造成為值得信賴的人工智慧（AI）全球中心。
在我國，平臺治理問題複雜多樣，如在電商領域，主要涉及網路售假、虛假宣傳、不良資訊等；在社交網路領域，主要涉及反欺詐、個人資訊保護等；在網路遊戲領域，主要涉及未成年人保護、版權保護等；在音影片領域，主要涉及版權保護、消費者權益保護等；在資訊內容領域，主要涉及違法資訊、虛假資訊、低俗內容、演算法推薦等治理問題。目前，我國主要從細化法律規則、引入技術監管手段和加大執法力度等方面加強平臺監管，在細化法律規則方面，2021年3月，國家市場監督管理總局釋出《網路交易監督管理辦法》，進一步完善網路交易的監管規則，各個地方也相繼出臺本地規則，比如浙江出臺《浙江省電子商務條例》，重慶出臺《網路交易平臺經營者落實法定責任行為規範》。2021年11月，《個人資訊保護法》實施，為個人資料保護提供了法律依據。在數字技術監管方面，市場監管部門設立電子商務12315投訴維權中心和網路商品治理監測中心等機構，加強對網路交易的監督。2021年2月26日，浙江省市場監管局釋出平臺經濟數字化監管系統“浙江公平線上”，該系統運用大資料、雲計算、人工智慧等“網際網路+”技術，對重點平臺、重點行為、重點風險等實施廣覆蓋、全天候、多方位的監測、感知、分析和預警，加強網路交易平臺監測。在執法力度方面，市場監督管理總局相繼對阿里巴巴和美團涉及“二選一”行為進行反壟斷處罰，國家網信辦等部門對滴滴啟動網路安全審查。2021年10月29日，國家市場監督管理總局同時釋出了《網際網路平臺分類分級指南（徵求意見稿）》和《網際網路平臺落實主體責任指南（徵求意見稿）》兩個重要檔案，提出了平臺分級分類治理的基本原則，並就不同平臺主體責任提出明確要求，標誌著我國對網際網路平臺的治理進入了一個新的階段。
綜上所述，全球主要國家或地區的平臺治理既有共性問題也有個性問題，其中一個共同點是過於依賴政府的垂直管理方式，雖然政府出臺了眾多法律法規和管理條例，但是，缺乏對多元主體在平臺治理中發揮作用的考慮。基於此，本文嘗試提出構建平臺協同治理體系建議，為完善平臺治理模式提供助力。
多維理性視角下的網際網路平臺
作為數字經濟的典型經濟形式和組織結構，網際網路平臺企業關涉範圍已經遠遠超出傳統產業經濟理論討論的範圍，其“觸角”已經到達政治權利、社會生活、公眾心理、文化傳播、環境保護等領域的方方面面。網際網路平臺以網路通訊技術和雙邊演算法（或多邊演算法）等系列技術為基礎，附著其上的價值則是利益相關方圍繞網際網路平臺展開的各類互動行為的直接或間接體現。而無論是“平臺”本身，還是“治理”本身，抑或是“平臺治理”，都是利益相關方（stakeholder）理性（或者“有限理性”）行為的產物。[1]理性與感性相對，重在按照事物發展的規律和自然演化原則來思考，將行為目標化，追求回報最大化或滿意化。[2]從理性視角出發去考察平臺，意味著從多維視角去解構平臺主體行為邏輯，同時考察其背後諸治理主體的理性傾向，從而提出完備的全景式治理框架。
從政治理性視角來看，平臺組織建構其核心競爭力的過程中，在資本力量的裹挾之下孿生出侵蝕公權力根基的能力，並在某種程度上分流了政府組織能力。同時，網際網路平臺由於其開放性和分散性的特徵，會衝擊既有政治秩序，甚至可能危害國家安全。造成公權力被侵蝕的原因眾多，而之所以說資訊科技加持下的平臺企業最為典型，是因為在全球範圍內，平臺組織已經滲透到各社會階層和群體的日常生活，其“觸角”幾乎延伸到了人類物質和精神生活所能企及的所有領域，深刻地改變了社會生活和政府管理模式。一方面，傳統政治學關於國家公權力的根基性假設——壟斷暴力的合法使用，正在逐漸被平臺組織所侵蝕。[3]平臺組織有著高度的資訊集中度，其掌握的資料遠遠超過了政府組織的傳統統計資料，而運用大資料可以產生遠超過傳統治理機制的影響，甚至具有顛覆既有社會秩序的潛力。另一方面，網際網路平臺的崛起擴大了政府組織對網際網路技術的使用範圍、擴充套件了技術深度，改變了政府組織結構和管理能力，也分流了政府組織能力，這一點在應急事件中體現得最為明顯，平臺組織往往要比政府組織具備更強的響應能力和更快的響應速度。[4]平臺組織的資料集中推動了大資料技術、人工智慧技術的廣泛應用，而網際網路協議加持下的資訊管理模式天然具有開放性和分散性，這也就決定了政府組織對企業、組織或個人在平臺上的行為缺乏及時而全面的控制；與此同時，網路開放性意味著，在缺乏有效管控的前提下，各類非法組織或個人甚至可能利用平臺組織進行意識形態輸入或所謂的“顏色革命”，直接威脅國家安全。
技術理性視角在於審視平臺及其治理，釐清平臺背後的技術支撐及其技術邏輯。一方面，支撐網際網路平臺的技術實質上是一系列技術集合，包括各種型別的演算法、資料採集技術和資料管理技術、算力技術，等等，而且網際網路平臺技術集合本身和當前人工智慧技術集合存在著諸多交集。網際網路平臺技術處於持續演變過程中：其一，核心演算法技術從最初期的資訊查詢類演算法、經歷資訊共享類演算法、資訊搜尋引擎演算法，直至現如今的資訊匹配演算法、資訊推送演算法等；基礎資料技術則包括各類資料採集技術和資料管理技術，前者如感測器網路、圖形介面技術、滑鼠、瀏覽器等，後者主要是指各類資料庫技術，如關係資料庫、網路資料庫、分散式資料集、資料倉庫、大資料技術，等等；也包括必要的基礎技術，如資料安全技術、隱私保護演算法、區塊鏈技術，等等。另一方面，網際網路平臺技術集合存在著多種技術邏輯，其核心主要包括三類技術邏輯：其一，資料採集與再交換邏輯；其二，技術分解與聚合帶來的技術體系效能綜合性提升；其三，互補性技術創新帶來的平臺技術創新和技術生態的整體躍遷。首先，資料採集與再交換邏輯是平臺得以存在的基礎邏輯，“資料採集”與“資料再交換”不可隔離；如果僅僅是資料採集，那麼平臺企業將退化為資料採集組織或者資料清洗團隊等形態；如果僅僅是資料再交換，那麼平臺企業將退化為資料流通中間商形態；平臺企業正是透過採集來自多個資訊源的資料並加以清洗、聚合和結構化等資料管理操作，然後將處理後的資料加以交換或分發（交換也存在兩種基本形式，資料主體與平臺企業直接進行資料交換，或者，資料主體之間直接透過平臺建構的資料標準來進行資料交換）。其次，技術分解與聚合是網際網路平臺獲得技術效率的永恆邏輯：資料採集技術本身就是分散式技術，其技術形態可根據技術應用場景而進行適配性變化；中間資料存在結構化到非結構化的多種模態，但可透過資料清洗、增刪、補全等技術完成格式統一；技術聚合則是資料交換得以實現的基礎。最後，作為一類特殊的數字技術，互補性技術創新賦予網際網路平臺技術創新和發展的源動力。[5]網際網路平臺連線的諸多主體之間的技術耦合在生成技術生態的同時，也產生了不同的內外部技術需求；內部需求主要是指平臺技術體系內部的各個技術子系統之間的技術耦合和技術流程，外部需求主要是技術需求方對平臺技術提供方的各類技術需求；兩類需求共同推動網際網路平臺形成模組創新、結構最佳化、模組重構和系統重構等創新機制。
在經濟領域之中，網際網路平臺和平臺經濟是可以互換使用的概念。從經濟理性視角去審視平臺與平臺治理的研究在現有研究中佔比最大。平臺經濟從技術實現形式上看，是數字經濟一個重要的組成部分；從經營主體來看，也是民營經濟的一個重要的組成部分；從平臺組織的商業模式來看，平臺組織提升市場中資訊的流動速度和分享效率，彌合了工業時代市場經濟中的商品流透過程中資訊不對稱的巨大“縫隙”。平臺商業模式為美國雅虎公司首創，雖然其商業模式內涵幾經變化，經濟形式也存在多種經濟機制和功能屬性，但其經濟本質仍然是透過平臺構建經濟網路中存在的網路效應，利用資訊交流平臺獲得市場內的資訊優勢而獲得經濟收益，並透過交叉補貼維持平臺的交易量。[6]而這也決定了平臺行業內部的特徵分佈和組織內部的經濟均衡。其一，平臺經濟組織最為顯著的經濟執行機制特徵是市場成熟前期的高額補貼和在短期內獲得大份額市場佔有率，平臺組織所在行業往往呈現出一種“70—30”的特徵分佈：頭部企業市場佔有率往往在70%以上，而行業內其他細分市場上其他企業（往往是中小企業）的總佔比不會超過30%。隨著人工智慧和大資料技術的飛速發展，上述特徵分佈的極化程度越來越高。[7]其二，作為平臺經濟的一“極”，消費端的需求分佈往往呈現“長尾效應”，消費多樣性極大提升了消費者經濟剩餘。其三，平臺經濟的“長尾效應”在啟用面向特定消費領域的大規模創新創業活動的同時，也極大限度地擠壓了消費領域中小企業的盈利空間。
從社會理性的角度來看，網際網路平臺作為資訊網路中的熱點，實則存在典型的“雙刃劍”社會效應。一方面，平臺為社會公眾和各類組織創造了新社會空間——網路空間，其包容性之強，為國家精神文明建設提供了快捷通道並拓展了巨大空間；另一方面，平臺的出現也意味著新社會風險源的誕生，它改變了社會風險的生成機制，擴大了社會安全風險的可達範圍，是風險社會形成的主要推手之一。從社會整體性來看，無論是傳統社會安全的範圍還是新興網路安全的保障方式，都需要平臺組織的有效支撐。從社會技術系統的角度來看，網路在現實中的影響力已經涵蓋了社會各行各業，而平臺組織實際上成為各類社會問題和安全問題的集散地，任何社會風險都可能透過平臺而被無限放大。網路社會風險具有層次性、無限擴充套件性和即時性等特徵，層次性來源於計算機網路協議的技術特徵，無限擴充套件性來源於網路空間的全球擴散，而即時性則在於網路通訊技術的進步。隨著人工智慧技術的應用和各類應用程式（APP）（如二維碼、人臉識別、移動支付等的普及）在平臺組織的廣泛應用，創造出新的社會消費、生活和溝通交流的模式，極大便利了人們的生活。[8]與此同時，平臺安全風險成為網路社會安全風險的主要來源之一，惡意盜取公民資訊、“人肉”搜尋、網路暴力、恐怖活動線上招募成員與募集資金等行為屢見不鮮，媒體虛假資訊可透過平臺組織而高速、廣泛傳播，個人隱私保護、資訊保安，甚至生命和財產安全因平臺執行邏輯而受到威脅。
站在歷史理性視角，平臺組織既是國家區域交流和科技文化交流的主要參與者，也是中華文明融入世界文明的重要通道之一，更是社會文化的塑造者之一。世界文明之間的交流伴隨著人類歷史的發展程序，自我國“絲綢之路”開文明交流之濫觴，中華文明始終保持以一種包容和平共存的開放姿態倡導世界諸文明交流。從新時代的“一帶一路”倡議到世界網際網路大會，中國政府組織或各類平臺組織都積極致力於國際對話，積極搭建中國與世界互聯互通的國際平臺和國際網際網路共享共治的中國平臺，讓各國在爭議中求共識、在共識中謀合作、在合作中創共贏。[9]網際網路平臺組織以其固有的全球性和開放性技術屬性，拓展了向世界展現文明魅力和國家魅力的渠道，推動了中華文明走向世界的步伐，也提升了中華文明吸納世界先進文明精粹的能力。平臺組織既是我國資訊通訊人才的“蓄水池”，也是科學技術和發明創新，尤其是計算機、網際網路、大資料、人工智慧等技術創新的“推進器”。在中華民族由於各種原因錯失前幾次工業革命而羈絆現代化程序的歷史背景下，網際網路平臺組織的誕生和發展，是我國引入世界技術並參與全球科學技術創新大局的重要推動者。然而，平臺組織作為社會文化，尤其是網路文化的塑造者，同樣存在雙重效應。融媒體時代，網際網路平臺因其內容表現形式豐富、傳播高效、互聯互通等優勢，既可以主動策劃、發起正能量主題活動，助推網路文明建設，也存在因缺乏治理而成為“喪文化”“祖安文化”等一系列亞文化滋生之地的潛在風險。
從心理理性視角來看，平臺組織提供的即時資訊互動服務在一定程度上改變了人類（主要是指網路使用者）對實際空間距離和時間間隔的心理感知方式和感知效果，讓技術使用者產生了空間距離被縮短和時間間隔被壓縮的心理錯覺，進而改變了人們的生活範圍、居住地選擇和工作選擇。網路互動存在的主體可匿名化特徵在誘致大量網路欺凌現象的同時，也存在著複雜的影響使用者的心理效應機制，包括積極心理效應和消極心理效應。一方面，便捷的交流技術使得個體因在網路上獲得親密的友誼而感到愉悅，特別是對內向型人格的人而言；網路環境讓溝通雙方比現實中有更多的自我表露，雙方討論得更加充分，從而能改變現實生活中的人際關係。[10]另一方面，網際網路平臺使得人類網路互動行為大大增加，擠壓了原有的社會交往互動，減少了人類的社會參與，心理幸福感水平會隨之下降，甚至可能導致群體性的孤獨感、抑鬱感、冷漠感、現實人際關係的疏離感。網際網路平臺的另一個隱患在於降低了網路接入的年齡限制，使得很多青少年在心理未成熟期就直接接觸到不良內容，誘發青少年犯罪。值得注意的是，基於技術進步，平臺組織在某種程度上擁有無孔不入的監控功能，在缺乏規制的條件下極易被濫用。而隨著人工智慧演算法的創新，尤其是智慧推薦演算法的大範圍使用，社會公眾越來越受到網路“迴音室效應”的影響，不知不覺中窄化自己的眼界和理解，走向故步自封甚至偏執極化。
環境理性視角首倡對環境保護的重視，而大多數網際網路平臺既是能源消耗大戶，也是“碳達峰、碳中和”等低碳行為的積極倡導者。一方面，平臺企業向綠色低碳轉型是新一代人工智慧核心正規化指導下技術創新的必然要求。網際網路平臺並非如其廣告宣傳中或者社會公眾印象中那般環保低碳。隨著網際網路平臺對人工智慧技術的大規模研發投入，大量的資料中心和計算中心投入使用，網際網路平臺成為能源消耗大戶。[11]對於平臺組織而言，計算中心和資料中心的建設和使用，與其他企業或組織並無二致，都存在碳排放問題；而現有的人工智慧架構以資料驅動型演算法為核心，資料中心和計算中心是其核心基礎設施，其能源的邊際利用率會隨著資料量和計算量的增加而降低。在平臺產業層面，華北電力大學和綠色和平組織2019年的發展報告顯示，2018年，中國資料中心的碳排放總量達到9855萬噸，預計到2023年，中國資料中心的碳排放總量將達到1.63億噸。可以說，劇增的用電量與碳排放是網際網路行業高速發展的“隱形槓桿”。雖然網際網路行業在中國目前的碳排放行業排行中尚未進入前十名，但按其目前的能源消耗增速，很快就將位列排放大戶。全球範圍內，根據國際可持續發展權威刊物《清潔製造雜誌》（Journal of Cleaner Production）在2018年發表的一篇詳盡研究報告顯示，若不加以控制，到2040年，全球資訊通訊技術產業溫室氣體排放量的年度增長率可能會從2007年的1%～1.6%增長到14%以上。[12]另一方面，平臺組織正在逐漸成為低碳行動的重要參與者，綠色發展和環境保護規則已經成為網際網路基礎設施和平臺組織必須遵守的治理規則；相當一部分平臺組織也已成為環境保護的公眾參與平臺，對於倡導綠色發展理念具有良好的推動作用。特別是，公眾參與在新《環境保護法》中被作為一項環保領域的基本原則，明確了公民、法人和其他組織有獲取環境資訊、參與和監督環境保護的權利，公眾在自身環境利益的驅使下有參與環境公共決策甚或提起環境公益訴訟的訴求，而平臺則可以成為社會公眾與政府部門雙向溝通的橋樑之一。
網際網路平臺的全景式治理框架
網際網路平臺及其治理的利益相關方即為以上多維理性視角背後存在的多元治理主體。對於網際網路平臺而言，廣義上的治理主體包括每一位被網際網路技術覆蓋的社會主體，包括社會公眾、市場組織、非營利機構、國家政府，等等。雖然多元治理主體參與治理的合法性地位毋庸置疑，但是，每一類治理主體因其概念化、判斷、分析、綜合、比較、推理、計算等方面的能力存在不同程度的差異，而展現出不同的治理能力。因此，平臺治理需要在綜合理性思維的基礎上，兼顧相關治理主體的治理能力。
對於網際網路平臺及其治理的利益相關方而言，無論是組織，還是個人，有限理性同樣決定了其作為治理主體的理性偏向。換言之，在平臺治理主體作為決策主體參與治理的過程中，實際上存在各自獨有的理性權重序列。同時，在參與治理的過程中，差異化的治理能力分化了平臺利益相關方，而這就直接導致了治理實踐中不同利益相關方的參與程度各有不同。因而，為了兼顧平臺治理成本和治理效率，圍繞著平臺組織勢必需要將利益相關方分類為平臺組織內外部治理主體；其中，平臺組織的內部治理主體主要是指直接參與平臺組織構建和執行的利益相關方，平臺組織的外部治理主體主要是指間接參與平臺組織構建和執行的利益相關方。在此基礎上探索構建平臺的全景式治理框架，以指導後續協同互動治理機制的構建。
一方面，內部治理主體的激勵和理性偏向決定著平臺內部的價值創造和分配結構。如前所述，直接參與平臺組織構建和執行的是平臺所有者和經營者、平臺組織所具象化的雙邊市場或多邊市場的參與者。對於平臺所有者而言，其經濟理性偏向往往要強於其他理性維度；對於平臺經營者而言，其技術理性和經濟理性偏向往往會並重，但都要強於其他理性維度。“具象”的雙邊市場或者多邊市場的參與者，其經濟理性和社會理性偏向往往高於其他理性維度。顯而易見，突出經濟理性偏向是平臺內部治理主體的共同特徵；而這也是平臺組織往往被視為平臺經濟的代名詞的根本原因之一。但是，平臺的其他理性屬性，決定著平臺治理的參與制不可能也不能僅限於內部治理，外部治理主體對於平臺治理的順利實施同樣不可或缺。
另一方面，外部制度環境和文化環境等對平臺組織的創設和發展同樣至關重要。平臺組織的外部治理主體雖然未在構建平臺和平臺運營過程中起到直接作用，但是，作為公共價值得以確立的國家，作為制度制定和機制實施主體的政府，作為公共價值傳播和監督主體的公共組織和社會公眾，對於平臺組織能夠出現並長期存在而言，發揮著基礎性保障作用。外部治理主體的經濟理性偏向往往要弱於其他理性維度。國家往往側重於政治理性和歷史理性，而政府的理性偏向往往會根據階段性政治目標或發展戰略而進行適應性調整，其主要目的在於識別並解決當前國家經濟社會發展中的根本矛盾。社會組織因其構成而更加複雜，如社會理性偏向非常明顯的消費者協會組織，偏向技術理性的第三方認證組織，環境理性偏向的代表則是環保組織，強調心理理性的媒體機構，等等，而社會公眾在參與平臺治理上則具有兩面性，即作為平臺（服務）使用者更加重視經濟理性，同時作為平臺社會影響的承受者更加強調社會理性。
綜上可以看出，平臺組織的不同治理主體秉承的理性偏向存在著諸多差異，簡單地求取理性價值統一往往會造成價值衝突。在價值衝突的過程中，市場失靈、政府失靈、社會失靈、倫理失範，甚至公共價值失靈，皆有可能。與價值判斷不同，治理主體的治理能力差異明顯是客觀事實，治理能力維度劃分的真正重要性在於為價值理性提供了相對一致的治理“錨點”和溝通可能性。比如，平臺組織內部治理主體之間治理能力的差異主要體現在技術能力與管理能力上，平臺的經營者往往具備巨大的資訊優勢和技術優勢，而其他內部主體往往只能透過其他技術結構和反向監督等非技術手段對其進行規制。外部治理主體的治理能力則更多體現在公共價值的確立與保障上。其中，國家和政府在諸多外部治理主體集合中發揮著統籌全域性和價值驅動的“發動機”角色。從而，平臺組織內外部治理主體的理性偏好和治理能力交織在一起，促成了不同治理主體後續的治理行為和治理工具的選擇。
運用綜合理性分析平臺在於明確平臺治理的理性內涵，有助於為後續平臺治理提供治理抓手。在多元治理主體理性偏好與治理能力分析的基礎上，將理性維度和主體維度加以整合，從而構建平臺治理所需的全景式治理框架。筆者認為：平臺治理的全景式治理框架應當是包括治理主體專業化選擇、多理性維度、治理能力（包括治理工具、治理手段等）的三維治理體系。全景式治理框架為平臺治理提供了“理性座標系”，透過精準定位治理主體和理性維度，能夠為“包容審慎、分類監管”的治理理念提供足夠的執行空間，有助於明確多元治理主體之間的分工與合作機制，有助於確立平臺治理的治理方向和治理路徑，為構建網際網路平臺的協同治理機制提供分析框架。
網際網路平臺的協同治理機制
傳統平臺治理往往強調政府聯合第三方組織規制平臺企業的經濟行為。然而，正如全景式治理框架所強調的，平臺治理不僅僅需要政府、平臺組織和第三方組織積極參與，還需要將廣大的平臺利益相關方納入治理過程中。在確立平臺治理價值共識的基礎上，梳理不同平臺治理主體的價值分工，結合平臺治理主體的治理能力，選擇與之契合的治理方式和治理工具，才能最終形成針對網際網路平臺的合作協同治理機制。
首先，針對平臺組織，需要多元治理主體形成價值共識，這是多元治理主體進行合作和協同治理的根基所在，也是全景式治理框架的內在要求之一，即全方位科學看待平臺治理。具體來看，“包容、共享、審慎、負責”是平臺治理中平衡發展和治理的價值原則。“包容”在於對市場主體的非主觀故意、輕微且沒有造成明顯危害後果的首次違法行為建立容錯機制，給予當事人改正的機會，尊重技術進步的發展規律和創新創業的市場規律，為新事物、新業態，為企業家提供良好的創新創業預期，提供寬鬆的發展環境。[13]“共享”在於明確平臺治理的公共價值，應當為所有平臺利益相關方所共有，同時兼顧各利益相關方參與平臺治理的機會平等，提升利益相關方的治理能力，促進各利益相關方共同進步。“審慎”在於給出明確的安全底線，既不能放任不管，任其野蠻生長，也不能出現“一管就死”，避免矯枉過正。“負責”意味著平臺發展與治理應促進社會向善、綠色發展，符合環境友好、資源節約的要求；應促進協調發展，推動各行各業轉型升級，縮小區域差距，提升弱勢群體的網路適應性，努力消除數字鴻溝。
其次，梳理多元治理主體的價值分工，治理主體之間取長補短、相互促進，充分發揮治理主體各自的治理優勢，最終形成治理合力。如全景式治理框架所示，平臺利益相關方都是平臺治理主體。考慮到不同治理主體的治理能力和治理優勢各異，為了兼顧治理成本和治理效率，故而應圍繞平臺組合和公共部門為核心，遵循公共價值共創的原則，形成“政府領導、平臺參與、社會協同、公眾監督、法治保障”的有效治理分工和合作機制。事實上，站在價值分工的角度，多元協同的合作治理實際上也是社會總體福利最大化的客觀要求。最終，探索形成平臺組織積極賦能公共部門、公共部門有限賦權平臺組織、社會組織和其他利益相關方積極參與並加以監督的良性共治“迴圈”。
具體而言：其一，平臺組織應積極賦能公共部門，將大資料技術與人工智慧技術等新興技術推介給公共部門。一方面，技術理性和經濟理性較強的平臺組織應主動向公共部門推介新興技術，使公共部門能夠充分了解新業務、新事物、新業態等創新領域的具體知識背景，避免公共部門的技術創新盲區和資訊不對稱問題，幫助公共部門精準定位具體的治理物件和治理環節，為二者後續的治理互動夯實技術基礎。另一方面，公共部門應積極吸收和應用大資料和人工智慧等新興技術，最佳化公共部門的組織結構和管理流程，提高公共部門的服務質量和服務效率，提升公共部門的治理能力和治理效能。實踐證明，傳統科層制的管理模式在數字時代和平臺經濟時代已經難以為繼，吸收新興技術並加以應用，能夠有效避免政府失靈的問題；而公共部門只有充分了解平臺組織的技術原理和技術體系，才能充分理解其產業體系和生態系統，識別治理問題與物件，並有針對性地展開治理活動。
其二，公共部門應有限賦權平臺組織，實施分類監管，適當利用平臺組織的準公共品屬性增進公共利益。恰如平臺的社會理性維度所示，利用網際網路技術，平臺組織創造的網路社會，從有邊界的工業社會走向了一種無邊界的“流動空間”，融合了過去、現在和將來，跨越了時空、地理和文化，重新再統一於網路空間中的整合和互動。當前，依靠公共部門規制的單一管理模式，已不足以實現市場交易的最優秩序。一方面，線上交易市場使得傳統的區域化監管和條塊管理模式明顯失效，跨轄區甚至跨國界的市場主體顯然無法適用於傳統市場區域的“條塊化”監管體制；另一方面，網上交易平臺中交易主體往往復雜化程度較高，傳統公共部門的監管體系和技術難以應對其高頻交易與網上支付等技術手段。因而，一般層面上，應當鼓勵更多的利益主體參與到平臺治理和線上公共事務之中，形成一種開放式、扁平化、平等式的新型治理結構。同時，針對不同領域實施分類監管模式，針對線上食品、線上藥品、特種裝置及故意違法給人民群眾的生命和財產造成重大損失的，公共部門直接嚴格監管、強化准入標準、健全風險檢測體系，嚴守安全底線。對於風險程度偏低的、非主觀故意違法且危害後果輕微的服務類網路主體，按照引導教育為主、懲罰為輔原則，幫助企業規範提升。平臺組織因為網際網路技術的開放性、去中心化等特點，使得相對弱勢的消費者群體可以透過這種權利實現線上下市場中無法實現的動員、組織和行動，公共部門應加以鼓勵和維護。
其三，第三方組織和其他利益相關方積極參與並加以監督。如全景式綜合理性分析框架所示（如下圖），依託全景式治理框架，在公共價值共識的指引下，結合第三方組織和其他利益相關方的治理能力，根據具體的治理領域、治理場景、治理環節等，劃分公共價值責任，協助公共部門和平臺組織做好平臺治理。透過眾包、協同等組織形式將傳統意義上單一的第三方組織和其他利益相關方由單純的被組織者轉變為自組織者。對於第三方組織和社會公眾而言，網際網路技術實際上帶來了一種資訊權力，突出體現在由網路媒體編輯權而催生出的話語權增強，透過網際網路技術的資訊釋出和實施廣泛傳播，極大地縮小了傳統媒體與社會個體之間在資訊賦權方面的不對稱關係，起到了廣泛而強大的監督作用，形成了良好的平臺治理合力。
最後，平臺治理主體之間形成動態互動的協同共治機制，並根據平臺發展與治理的適時需求，創新治理方式和治理工具。考慮到平臺治理主體的理性偏好和治理訴求並非一成不變，在形成協同治理機制的基礎上，必須保持一種迭代最佳化的治理思維。一般意義上，國家和政府是政治理性和歷史理性的代表，但在特殊時期或特定區域，國家和政府會階段性地選擇其他理性偏向；國家和政府在治理技術上雖然可能不及內部治理主體，但可以透過將治理意志轉化為強制性制度發揮有力作用。在平臺治理中，當面對線上市場和線下市場相結合的治理情境，國家和政府作為協同共治機制的“發動機”，更加需要因時制宜、因地制宜地調整治理機制以適應平臺治理需求，創新治理理念，如針對新業務和新業態，可以考慮採用“沙箱監管”等敏捷治理模式，允許其先發展起來，並在出現問題後及時跟進並加以糾正；考慮到平臺組織構建的雙邊或多邊市場存在的“長尾效應”，既能帶動廣泛的就業，又能極大地提升消費者剩餘，可嘗試從適應性治理理念出發，堅持以市場調節為基礎，強化政府規制的激勵作用以引導平臺組織健康發展；對於深度學習、強化學習或區塊鏈技術等存在一定技術黑箱效應的新興技術創新和應用，則應當秉承探索性治理理念，在保證安全底線的前提下，允許平臺組織分領域先試先行，激發平臺組織的創新積極性。最終，形成融合敏捷治理、適應性治理、探索性治理等新型治理理念、治理正規化的綜合治理體系。
結語
數字經濟時代下，隨著大資料和人工智慧的蓬勃發展，網際網路平臺企業建構出大規模、複雜性的商業生態體系，並在其中日趨佔據資訊、資源與權力等方面的優勢，對經濟、社會、文化等諸多領域具有廣泛深刻的影響力和複雜多樣的作用機制。鑑於此，本文基於“理性—動機—行為”邏輯視角，從政治理性、技術理性、經濟理性、社會理性、歷史理性、心理理性和環境理性等七個維度綜合考察了網際網路平臺的理性屬性後發現，圍繞網際網路平臺的利益相關方賦予網際網路平臺豐富的理性內涵，同時，各利益相關方作為平臺治理主體存在不同維度的理性偏好和差異化的治理能力。圍繞多維理性、多元主體和差異化治理能力等維度構建全景式治理框架，有助於平臺“良序”治理。在全景式治理框架的基礎上，本文探討了多元利益主體形成協同共治機制的實施機制，研究提出：平臺治理首先需要多元治理主體形成基本的公共價值共識，並從平臺組織積極賦能公共部門、公共部門有限賦權平臺組織、第三方組織和其他利益相關方積極參與並加以監督等三種治理路徑，形成多元利益主體良性互動的協同共治機制；同時，為了平衡發展與治理，多元利益主體應秉承迭代最佳化思維，保持協同共治機制的動態互動，形成融合敏捷治理、適應性治理、探索性治理等新型治理理念和正規化的綜合治理體系。最終，以“良治”為平臺組織乃至數字經濟的健康發展，提供有效保障和持久動力。
（本文系科技創新2030—“新一代人工智慧”重大專案“重點領域人工智慧治理挑戰及對策研究”和國家社科基金重大研究專項“新時期深化國家科技體制改革、提升國家創新體系整體效能的思路、路徑與對策研究”的階段性成果，專案編號分別為：2020AAA0105300、18VZL005；清華大學公共管理學院博士後張輝、曾雄對此文亦有貢獻）
註釋
[1]Simon, H. A., Administrative Behavior, New York: Free Press, 1965.
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[3]樊鵬：《利維坦遭遇獨角獸：新技術的政治影響》，《文化縱橫》，2018年第4期。
[4]北京大學課題組、黃璜：《平臺驅動的數字政府：能力、轉型與現代化》，《電子政務》，2020年第7期。
[5]張輝、陳海龍、劉鵬：《智慧時代資訊通用技術創新微觀動力機制分析——基於沃爾瑪資訊科技演化的縱向案例研究》，《科研管理》，2021年第6期。
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[7]［英］維克托·邁爾·舍恩伯格、［英］肯尼思·庫克耶：《大資料時代》，盛楊燕、周濤譯，杭州：浙江人民出版社，2013年。
[8]袁熙：《網際網路+》，北京：人民郵電出版社，2015年。
[9]王健、餘建華、李開盛：《國際關係中的變局與治理》，上海社會科學院出版社，2021年。
[10]王利明：《人格權法研究》，北京：中國人民大學出版社，2012年。
[11]肖紅軍、李平：《平臺型企業社會責任的生態化治理》，《管理世界》，2019年第4期。
[12]Wu, Y.; Zhang, W.; Shen, S.; Mo, Z. and Peng, Y., "Smart City with Chinese Characteristics Against the Background of Big Data: Idea, Action and Risk", Journal of Cleaner Production, 2018, 173(01), pp. 60-66.
[13]梁正、餘振、宋琦：《人工智慧應用背景下的平臺治理：核心議題、轉型挑戰與體系構建》，《經濟社會體制比較》，2020年第3期。
來源 | 《人民論壇·學術前沿》11月上
排版釋出 | 發展辦
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