作者丨陳述 看懂經濟專欄作家

近日，銀保監會新聞發言人在國新辦新聞釋出會上表示，“（銀保監會）支援各省（區）從自身實際出發，制定切實可行的農村信用社改革方案。據我瞭解的情況，目前絕大部分省份已經上報了深化農信改革的方案，我們想透過改革，能夠切實讓省聯社成為一個產權清晰、權責明確、政企分開、管理規範的現代化金融企業。”並進一步表示，“可能再過兩天，浙江省的改革方案就將正式落地。”但事實上，距上次新聞釋出會（10月21日）已經一個多月，浙江省的改革方案仍未見諸於公眾，這意味著有關改革方案仍在磋商和博弈之中。

農村信用社（如無特別說明，包括農信社、農商行、農合行）系統作為農村（縣域）金融的主要參與者，其改革一直是我國金融改革的重要組成部分，長期以來，農村信用社改革的一個大前提是“維持縣域法人地位穩定”。

但為何要“維持縣域法人地位穩定”，其背後的政策考量是什麼，在當下新一輪農信社改革的背景下，維持縣域法人穩定的必要性是否還存在，如果要維持縣域法人穩定，如何落實這一政策？在此輪改革當中，這一問題仍有討論空間。我們採集了重慶農商行的部分資料，作為省級區域設立農商行（對應未保持縣域法人地位的狀態）的一個“自然實驗”，來分析“維持縣域法人地位穩定”的必要與否。

為什麼要“維持縣域法人地位穩定”？

為何要“維持縣域法人地位穩定”？這一問題看似理所應當，但金融界和學術界的認識並非完全一致。

認為需要“維持縣域法人地位穩定”的一方，主要基於縣域的農村信用社法人，具有貼近縣域、貼近“三農”的比較優勢（姜麗明，2013），保持農村信用社縣域法人地位的長期穩定，有利於最佳化金融資源配置，進一步探索完善與“三農”金融需求特點相匹配的商業模式，提升農村金融業務運作效率。農村信用社增強涉農金融服務功能的最終改革目標，也決定了需要保持農村信用社縣域法人地位長期穩定（穆爭社，2016），透過將農村信用社做強而不是做大，保持農村信用社小而強的特徵，以更好發揮其比較優勢和核心競爭力，充分實現其服務“三農”的改革目標。有報道顯示（徐紹峰，2020），監管官員明確表示省級“超級農商銀行”設立後，必然會削弱其支農支小、支援縣域經濟發展的力度，並強調，“我國現在不缺大銀行，在本次信用社改革過程中，必須保持農村信用社、縣級農商銀行法人地位的穩定。”

認為“維持縣域法人地位穩定”還有待深入討論的一方認為，保持縣域法人地位可能存在一定缺陷，如為地方政府幹預經營提供可能性，機構抗風險能力弱，無法形成有效競爭力（晏國祥，2012）；更深層次看，農信社作為金融企業需要開展集約經營的“經營方式”，與農信社重點支援“三農”的“業務定位”，這兩者並不矛盾，農信社的業務定位與機構層級並不是一回事，組建什麼“層級”的農信社機構，要看經營發展的需要（商慶軍，2013）。

總體看，在這一問題上各方雖有分歧，但有異議的表達並非主流，“維持縣域法人地位穩定”事實上長期成為農信社改革的基礎前提。鑑於當前農信社改革仍處於“省聯社-縣域法人”的體系下，設定這一前提主要還是基於理論的分析，如果沒有“維持縣域法人地位穩定”，是否會削弱農村和縣域的金融服務能力？

基於上市銀行的“自然實驗”

上一輪農村信用社改革中，絕大多數省份都採用了“省聯社-縣域法人”的模式，但也有例外。北京、上海、天津、重慶四個直轄市採用了省級農商行單一法人的形式。與其他三個直轄市城市化程度高，區域內各縣區發展差異相對較小不同，重慶雖然面積不大，只有8.24萬平方公里，但轄38個區縣（26區、8縣、4自治縣，2020年），區域內部城鄉差異較大。重慶農商行2008年成立，2010年在香港H股主機板上市，2019年10月在上海證券交易所主機板掛牌上市，成為全國首家A+H股上市農商行。

重慶農商行是上市銀行，財務資料詳實豐富，並且對自身縣域業務佔比多年堅持進行披露，是考量“縣域法人地位穩定”這一改革基礎的良好案例。我們截取了2009年以來，重慶農商行縣域存貸款業務佔比、涉農貸款投放情況，並將其與全國平均水平進行對比，以此進行對照分析。

先看縣域存貸款佔比情況。資料顯示，2009年至2021年6月末，重慶農商行縣域存款佔比總體變化不大，在66.3%（2014年）至70.2%（2021年6月）之間波動，2014年以來佔比總體穩步上升。縣域貸款佔比則波動相對較大，最低為2017年的44.67%，最高同樣為2021年6月末的51.39%，2009年以來，重慶農商行縣域貸款佔比經歷了“提高-下降-提高”的過程。

圖：2009年以來重慶農商行縣域存款貸款佔比情況 資料來源：重慶農商行歷年年報及2021年中報。

注：按照重慶農商行年報註釋，縣域指重慶市除9箇中心城區以外的地區，還包括該行控股的12家村鎮銀行和設立在外省的曲靖分行，以下均相同。

重慶農商行縣域存款佔比顯著高於貸款佔比，這就導致縣域和城區的存貸比存在較大差異。2010年以來重慶農商行城區存貸比始終保持在90%以上，2021年6月末達到121.0%的歷史性高位；縣域存貸比近年來雖也在上升，但2021年6月末僅有54.33%，城區和縣域的存貸比之差達到2010年以來的最高值。

圖：2009年以來重慶農商行縣域和城區存貸比情況 資料來源：重慶農商行歷年年報及2021年中報。

再看衡量支援縣域和三農力度的涉農貸款情況，2017年以來，重慶農商行涉農貸款餘額雖然持續增加，但增速並不樂觀，不僅低於其自身各項貸款增速，也低於全國涉農貸款的平均增速。

圖：2017年以來重慶農商行涉農貸款餘額、同比增速

資料來源：重慶農商行歷年年報及2021年中報，Wind，2021年6月末為較年初增速。

與縣域貸款佔比低位徘徊，涉農貸款增速較低相對照，重慶市縣域地區經濟佔比總體提升，截至2021年6月末，重慶市縣域經濟佔比為59.43%，重慶農商行縣域貸款佔比低於縣域經濟佔比9.04個百分點。

圖：2009年以來重慶農商行縣域貸款佔比與重慶縣域經濟佔比

資料來源：重慶農商行歷年年報及2021年中報，Wind，重慶2017年分縣區GDP資料缺失。
綜合以上資料，我們可以得出初步的觀點，重慶農商行作為沒有“維持縣域法人地位穩定”的一個案例，其多年的發展表明：
——長期以來，縣域作為資金供給方的情況沒有明顯改變；
——與縣域經濟佔比所隱含的信貸需求相比，縣域信貸的實際投放總體仍有差距；
——如果說上述兩個情況全國其他地方也普遍存在，那麼重慶農商行作為農字頭的銀行，涉農貸款增速長期低於自身各項貸款增速，且低於全國涉農貸款平均增速，似乎表明其在支援縣域方面並不十分得力。

如何維持縣域法人地位穩定？

管理部門在重慶農商行成立之初有過意見分歧。2008年設立重慶農商行時，銀監會對重慶市政府提出的全市統一法人的方案表示支援。銀監會認為，重慶市是統籌城鄉綜合配套改革試驗區，組建重慶農村商業銀行，既可壯大農村信用社的資本實力和經營實力，完善法人治理，又可保持各縣區分支機構經營管理的靈活性，增強服務功能，更好推進城鄉統籌發展。
但人民銀行卻對此方案不完全認同，在中央各部委意見會籤中提出：“對重慶市進一步深化農村信用社改革方案不提反對意見，持保留意見。”人民銀行之所以提出保留意見，可能主要是考慮到重慶與其他直轄市的不同之處，以及對縣域法人變為分支機構後帶來的不利影響。

從重慶農商行的例子看，人民銀行的認知可能更深刻一些。當然，重慶農商行的案例，也不必然推匯出必須要“維持縣域法人地位穩定”，因為重慶農商行畢竟只是一個案例，其發展只是提供了一種可能性。

另外，更客觀一點，2018年以後，重慶農商行縣域貸款佔比及縣域存貸款持續上升，表明近年來金融管理部門推動提升縣域、三農信貸投放的各項措施起到了效果，但這些政策在維持縣域法人地位的地方，與重慶是否有顯著差異不得而知。

即使在當下普遍存在的“省聯社-縣域法人”的體系中，作為改革物件的省聯社，其存在的意義在不同地方也有不同表現。有研究表明（張正平，2020），省聯社對信貸投放的干預擴大了農信機構的信貸規模、提升了涉農貸款和小微貸款投放水平，與此同時也降低了農信機構的盈利能力，在不同的地區經濟發展水平和產業結構下，省聯社干預對信貸規模、信貸投向和盈利能力的影響存在一定的異質性。

這可能也是金融改革的複雜性所在。

在這樣的複雜性之下，因地制宜、因時而變可能是更穩妥的選擇。未來對於省聯社的改革，還需各省根據實際情況，因地制宜的選定省聯社的具體改革路徑，“一刀切”政策不是一個好的選擇，統一法人、金融控股、服務公司、聯合銀行等都應在政策的考慮範疇之內。但無論採取何種路徑，省聯社改革都要保持與農信機構的改革方向相一致，堅持市場化、法制化、企業化的改革方向，在堅持提升三農、縣域金融服務水平和質量的根本目標之下，去探索維持縣域法人地位穩定的更多可能性。